Österreich hat wieder ein Klimagesetz

Jetzt ist es also doch da: Am Montag ist der lang erwartete Begutachtungsentwurf für das „Bundesgesetz zur Erfüllung von unionsrechtlichen Klimazielen durch Erarbeitung und Umsetzung wirksamer Maßnahmen zum Klimaschutz, zur Klimawandelanpassung und zur Kreislaufwirtschaft“ auf der Parlamentshomepage und im RIS veröffentlicht worden – als einfaches Gemüt nenne ich es trotzdem weiterhin Klimagesetz.

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Wie SPÖ-Umweltsprecherin Julia Herr bei der Präsentation am Freitag vorgerechnet hat, hatte Österreich 2086 Tage lang kein solches Gesetz mehr – und es werden fix noch mehr, denn bis das Ding beschlossen und in Kraft gesetzt wird, wird hierzulande noch einiges CO2 in die Atmosphäre driften. Sein Vorgänger, das Klimaschutzgesetz aus 2011, hatte Höchstmengen an Treibhausgas-Emissionen pro Sektor bis 2020 festgelegt, seit 1. Jänner 2021 gab es schlicht keine mehr. Was seither an Verpflichtungen bestand, kam ausschließlich aus den in der EU-paktierten Reduktionspfaden in Form der „Effort Sharing“-Richtlinie.

Damit soll jetzt Schluss sein. Um den neuen Gesetzesentwurf gab es eine harte politische Auseinandersetzung. Schon die türkis-grüne Koalition hatte 2020 ein neues Klimagesetz mit verbindlichem Reduktionspfad versprochen; Leonore Gewesslers Entwurf war dann aber Jahre lang am Widerstand des ÖVP-Wirtschaftsflügels abgeprallt, die Koalition endete mit der Wahl 2024 ohne Einigung. Auch die aktuelle Koalition hat sich im Regierungsprogramm zu einem Klimagesetz bekannt, Gewesslers Nachfolger in Klimaverantwortung, Umweltminister Norbert Totschnig (ÖVP), hatte im März einen ersten Entwurf an SPÖ und Neos übermittelt – ohne das Ziel Klimaneutralität 2040, ohne jährliche CO2-Obergrenzen, ohne Korrekturmechanismus, wie Herr damals bemängelte.

Dass es nun doch etwas anderes geworden ist, ist praktisch für sich eine Folge des Klimawandels: SPÖ und Neos hatten das Klimagesetz Ende August schlicht zur Bedingung für das 240-Millionen-Dürrehilfspaket für die Landwirtschaft gemacht. Neos-Umweltsprecher Michael Bernhard hat bei der Präsentation ein bisschen kokettiert: „Es war tatsächlich kein Schnellschuss“.

Was das neue Klimagesetz vorsieht

Schauen wir uns an, was dabei herausgekommen ist. Du kannst mitlesen, den ganzen Entwurf findest du zum Beispiel hier auf der Website des Parlaments. Der erste Abschnitt sind die Ziele: Der Bund „setzt sich zum Ziel“, die EU-Klimaziele zu erfüllen, und „bekennt sich“ zum Ziel der Klimaneutralität 2040 – zehn Jahre vor der EU. Wichtig fürs Verständnis ist § 1 Abs. 6: Das Gesetz gilt nur für die Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels, also Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfall, die kleinere Industrie und die fluorierten Gase; die großen Industrieanlagen und Kraftwerke bleiben außen vor. Damit betrifft es etwa zwei Drittel der Treibhausgas-Emissionen – rund 42,7 von 66,6 Millionen Tonnen CO2-Äquivalent - die Österreich 2024 ausgestoßen hat.

Der zweite Abschnitt schreibt dann Gremien vor:

• eine Steuerungsgruppe aus Bund und Ländern – einmal auf Sektionschef-Ebene, einmal politisch mit fünf Minister:innen und dem Vorsitz der Landeshauptleutekonferenz, die hier wieder einmal vorkommt, obwohl sie im ursprünglichen Institutionengefüge unserer Verfassung nicht vorgesehen war –, die „im Einvernehmen“ entscheidet,
• einen zwölfköpfigen wissenschaftlichen Klimabeirat,
• einen jährlichen Klimadialog mit Sozialpartnern, Parteien und NGOs sowie
• eine öffentliche Konsultation von Bürger:innen ab 14 Jahren.

Der dritte Abschnitt ist das Herzstück, wo die Koalition regeln möchte, wie diese Institutionen miteinander interagieren und wer wofür verantwortlich ist. Das zentrale Instrument ist der Klimafahrplan: Die Steuerungsgruppe muss bis 30. September 2027 einen Vorschlag vorlegen, die Bundesregierung ihn bis Ende 2027 beschließen. Darin sollen für jeden Sektor Reduktionspfade sowie konkrete Maßnahmen von Bund und Ländern stehen Jede in Tonnen CO2 quantifiziert und vom Umweltbundesamt geprüft, mit einem/einer verantwortlichen Minister:in inklusive Umsetzungszeitraum.

Dazu kommt ein Korrekturmechanismus: Zeigt das laufende Monitoring, dass Österreich seine festgeschriebenen Ziele – dazu gleich mehr – verfehlen wird, muss die Steuerungsgruppe binnen drei Monaten ein „Sofortprogramm“ vorschlagen und die Regierung es binnen weiterer drei Monate beschließen – notfalls inklusive Zertifikatszukauf, dessen Kosten sich Bund und Länder nach den Finanzausgleich-Verhältnissen teilen. Eine Ausnahme von dieser Verpflichtung steht in § 8 Abs. 6 des Entwurfs: Treten Ereignisse ein, die „besonders gravierende volkswirtschaftliche oder soziale Folgen nach sich ziehen“ oder „den Standort oder Arbeitsplätze gefährden“, ist der Fahrplan „sowie das darin enthaltene Zieljahr der Klimaneutralität“ zu evaluieren und anzupassen. Die Erläuterungen nennen als Beispiele eine Pandemie oder eine globale Finanzkrise – Kritiker:innen merken aber schon jetzt an, dass das eine ziemliche Gummiformulierung ist, den Standort gefährde schnell einmal etwas.

Verbindlich festgeschrieben sind einzig in Anlage 2 die jährlichen Obergrenzen für die Emissionen außerhalb des EU-Emissionshandels – der Pfad führt von 40,6 Millionen Tonnen 2026 bis 29,6 Millionen Tonnen 2030. Klimanerds kennen diese Zahlen schon, sie entsprechen der „Effort Sharing“-Verpflichtung der EU.

Wir sehen hier zwei Dinge. Erstens: Österreich liegt derzeit knapp über diesen Zielen. 2025 rechnet das Umweltbundesamt in seiner Nahzeitprognose mit rund 41,5 Millionen Tonnen in diesen Sektoren, erlaubt waren 40,7 – wobei 2022 bis 2024 unter der Grenze lagen und sich das in der Fünfjahresbilanz 2021 bis 2025 voraussichtlich ausgeht. Zweitens, und das ist der eigentliche Punkt: Der Pfad hat einen Knick. 2026 verlangt die Anlage praktisch dasselbe wie 2025, danach geht es mit 2,75 Millionen Tonnen pro Jahr steil bergab. Von den 41,5 Millionen Tonnen 2025 auf 29,6 im Jahr 2030 sind minus 29 Prozent in nur fünf Jahren – das ist nicht nur recht ambitioniert, es wird auch schwierig, das im „weiter wie bisher“-Stil zu schaffen. In den fünf Jahren davor hat Österreich minus 16 Prozent geschafft – und ein guter Teil davon ging auf Energiekrise, Konjunkturflaute und milde Winter zurück, nicht auf Klimapolitik.

Ein Gesetz ohne Rechtsanspruch

Womit wir beim Kleingedruckten wären. § 16 Abs. 4 lautet: „Dieses Bundesgesetz begründet als Selbstbindungsgesetz keine subjektiven Rechte und Pflichten. Pläne und Strategien gemäß den §§ 8 bis 11 sind als Planungsdokumente der Bundesregierung keine Rechtsquellen im Sinne des österreichischen Rechtsquellensystems.“ Die Erläuterungen der Regierung zu dem Gesetz sind noch deutlicher: „Aus dem Klimagesetz erwachsen weder (einklagbare) Rechte noch Pflichten für Dritte, ein Rechtsschutz ist nicht vorgesehen.“ Und über den Klimafahrplan, das Sofortprogramm und alle anderen Pläne heißt es: „Sie unterliegen daher auch nicht der Prüfkompetenz des Verfassungsgerichtshofs oder des Verwaltungsgerichtshofs.“ Selbst die Reduktionspfade je Sektor sind ausdrücklich „indikativ“ und „rechtlich nicht verbindlich“.

Dass ein Gesetz derart aufwendig festhält, was es alles nicht ist, hat einen Grund, und der heißt: Klimaklage. Solche Rechtsmittel haben in den vergangenen Jahren in ganz Europa für Furore gesorgt: Der niederländische Hoge Raad hat 2019 im Fall Urgenda die Regierung zu schärferen Reduktionszielen verurteilt, das deutsche Bundesverfassungsgericht 2021 das dortige Klimaschutzgesetz teilweise gekippt, weil der Pfad nach 2030 fehlte. Und im April 2024 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Fall der Schweizer KlimaSeniorinnen erstmals einen Staat wegen unzureichender Klimapolitik verurteilt – unter anderem, weil die Schweiz kein quantifiziertes CO2-Budget hatte, und obendrein, weil die Schweizer Gerichte den Klägerinnen den Zugang zum Gericht verwehrt hatten.

Österreich ist da bisher glimpflich davongekommen: Der Verfassungsgerichtshof hat die Klimaklage von zwölf Kindern im Juni 2023 aus formalen Gründen zurückgewiesen – das alte KSG verpflichtete den Bund ja nur zu Verhandlungen über Maßnahmen, nicht zu Ergebnissen, und das ließ sich nicht einfach wegstreichen. Eine Studie zu Klimaklagen, die das Klimaministerium noch unter Gewessler in Auftrag gegeben hatte, ist 2025 aber zu dem Schluss gekommen, dass der österreichische Rechtsschutz in Klimafragen Lücken hat, die mit der Menschenrechtskonvention in Konflikt geraten könnten.

Die Antwort der Koalition darauf ist nun, die Mauer für klagende Bürger:innen höher zu ziehen: Ein Plan, der keine Rechtsquelle ist, kann vor dem VfGH nicht bekämpft werden; ein Gesetz ohne subjektive Rechte gibt niemandem einen Anspruch, das wäre zumindest die Idee. Und auch ein bloßer Zielpfad könnte schon gefährlich sein, fürchten Stimmen aus der Wirtschaft: 2017 hat das Bundesverwaltungsgericht die dritte Piste am Flughafen Wien unter Berufung auf die Klimaziele abgelehnt (der VfGH hat das Urteil später aufgehoben).

Ob die Barriere der Regierung gegen Klimaklagen hält, ist allerdings Einschätzungsfrage: Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zum Beispiel prüft nicht, was ein Staat als Rechtsquelle bezeichnet, sondern ob sein Regelwerk taugt und ob Betroffene irgendwo Gehör finden. Ein Gesetz, das in den eigenen Materialien festhält, dass kein Rechtsschutz vorgesehen ist, könnte da am Ende mehr als Beweisstück der Kläger:innen als als eines der Verteidigung dienen.

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Innenpolitik-Journalist Georg Renner über Österreichs Politiklandschaft.

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Dass die Regierung gerne hätte, dass ihr Gesetz folgenlos bleibt, ist der massivste Kritikpunkt an dem Entwurf. Greenpeace spricht von einem „zahnlosen Kompromiss“, Global 2000 vermisst „klare Sanktionen bei Nichteinhaltung“. Auf der anderen Seite geht es den Gegner:innen eines solchen Gesetzes aber trotzdem zu weit; die Wirtschaftskammer zum Beispiel lehnt ein gesetzliches 2040-Ziel weiterhin ab – „alles, was darüber hinausgeht und unsere Betriebe zusätzlich belastet, ist für die Wirtschaft nicht tragbar“, so Generalsekretär Jochen Danninger.

Ich habe da noch keine abschließende Meinung: Die Verzurrung institutioneller und prozessualer Vorschriften – Gremien, Fristen, Berichte, ein Zeitplan bis Ende 2027 und die Zusage, dass dann ein Fahrplan kommt, in dem für jede Maßnahme jemand verantwortlich ist – das ist mehr, als Österreich bisher hatte, immerhin. Ein Rahmen zumindest, der noch mit einem Bild gefüllt werden muss. Wir merken und jetzt einmal den 30. September 2027 vor – bis dahin muss der erste „Klimafahrplan“ vorliegen. Dann schauen wir, was die Koalition wirklich vorhat, um die substanzielle Reduktion bis 2030 zu erreichen.