Reformpartnerschaft im Check: Bildung

Dritter Teil unserer Sommerserie zur „Reformpartnerschaft“ von Bund, Ländern und Gemeinden bzw. dazu, worauf sie sich vor Ferienbeginn geeinigt haben. Nach Gesundheit und Energie fehlt uns noch der Bereich, den wir an dieser Stelle zuletzt nicht so häufig beleuchtet haben: die Bildung. Das Schema kennst du inzwischen: Wo liegt das Problem, worauf hat man sich geeinigt, und was bleibt offen?

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Beim Problem können wir uns diesmal die Diagnose sparen – sie steht nämlich, bemerkenswert offen, gleich im ersten Satz des Ministeriumspapiers selbst: Das österreichische Bildungssystem sei „durch eine hohe Zersplitterung von Zuständigkeiten, unklaren Verantwortlichkeiten und ineffizienten Entscheidungswegen geprägt“. Man merkt es, hier ist ein Neos-Minister, Christoph Wiederkehr, verantwortlich, der nicht den historischen Ballast mittragen muss, für die Architektur selbigen Systems mitverantwortlich zu sein, wie es in ÖVP- und SPÖ-Häusern bisweilen der Fall ist.

Schauen wir uns also an, was da konkret zersplittert ist.

Vier Dienstgeber, niemand zuständig?

Das Schulwesen ist die komplizierteste Kompetenzmaterie unserer Verfassung. Der Bund macht die Lehrpläne und betreibt die höheren Schulen – Gymnasien, HAKs, HTLs – samt deren Bundeslehrer:innen. An den Pflichtschulen dagegen sind die Länder Dienstgeber der Lehrer:innen, deren Gehälter allerdings wiederum der Bund über den Finanzausgleich ersetzt, der auch für deren Dienstrecht verantwortlich ist: Es bestellt also jemand anderer, als bezahlt – eine Konstruktion, deren Anreizwirkung du dir selbst ausmalen kannst.

Dazu kommen die Gemeinden als Schulerhalter der Pflichtschulen, zuständig für Gebäude und Sachaufwand, und stellen – oft über private Trägervereine – Personal von der Schulwartin bis zur Freizeitpädagogik. Das Ministeriumspapier fasst das Ergebnis in einem bemerkenswerten Satz zusammen: An einer einzigen Pflichtschulklasse können für das Personal „bis zu vier verschiedene Dienstgeber“ zuständig sein – Bund, Land, Gemeinde und private Organisationen. Die Schulleitung trägt die Verantwortung für die Qualität, hat aber auf einen Gutteil dieser Ressourcen keinen Zugriff.

Nun ist dieser Befund nicht neu, und es gab auch schon einen großen Anlauf, ihn zu beheben: die Bildungsreform 2017, aus der die neun Bildungsdirektionen hervorgegangen sind, die seit 2019 als gemeinsame Bund-Länder-Schulbehörden arbeiten. Wie das ausgegangen ist, hat der Rechnungshof 2023 in einem Prüfbericht nüchtern bilanziert: „Das Grundproblem – die Kompetenzzersplitterung im Schulwesen – wurde damit nicht gelöst.“

Weil bei den Verhandlungen um die damalige „größte Schulreform der Zweiten Republik“ niemand Zuständigkeiten hergeben wollte, entstand eine „Mischbehörde“, in der Bundes- und Landesangelegenheiten weiter getrennt nebeneinanderlaufen: In Bundessachen weist der Minister an, in Landessachen die Landesregierung, und dazwischen braucht es Einvernehmen. Die Behörden beschäftigen Bundes- und Landesbedienstete nach unterschiedlichem Dienst-, Besoldungs- und Pensionsrecht nebeneinander – der Rechnungshof illustrierte das an einem schönen Detail: Im Burgenland und in Niederösterreich hatten die Landesbediensteten der Bildungsdirektion am Landesfeiertag (für NÖ: Heiliger Leopold, 15. November) frei, ihre Bundeskolleg:innen im selben Haus nicht. Der Personalstand wuchs übrigens trotzdem, von rund 1.570 Vollzeitstellen 2018 auf über 1.900 zwei Jahre später. Und die versprochene Entpolitisierung der Behörden? Wurde laut Rechnungshof ebenfalls nicht erreicht.

Eine Etage darunter, im Kindergarten, ist die Lage einfacher, aber dadurch nicht unbedingt besser: Die Elementarpädagogik ist reine Ländersache. Neun Landesgesetze regeln Gruppengrößen, Öffnungszeiten und Ausbildungen unterschiedlich; wer als Assistenzkraft von einem Bundesland ins nächste zieht, kann dort unter Umständen nicht mehr im Beruf arbeiten. Der Bund, der sich gegenüber der EU den Barcelona-Zielen zur Kinderbetreuung verpflichtet hat, kann sich Einfluss in diesem Bereich nur kaufen, über sogenannte 15a-Vereinbarungen: Geld gegen mit den Ländern vereinbarte Ziele, befristet und stets neu zu verhandeln.

Bleibt die Frage, was uns diese Konstruktion kostet und was sie liefert. Die OECD hat es zuletzt im Herbst in der aktuellsten Ausgabe von „Education at a Glance“ vorgerechnet: Österreich gibt pro Schüler:in und Student:in – von der Volksschule bis zur Hochschule, kaufkraftbereinigt – rund 16.600 Dollar im Jahr aus, der OECD-Schnitt liegt bei knapp 11.800; wir liegen in jedem einzelnen Bildungsbereich darüber.

Und die Ergebnisse? Eher Naja. 42 Prozent der Kinder verlassen die Volksschule, ohne die Lesestandards zu erreichen. Ein teures System mit durchwachsenen Ergebnissen – die Zersplitterung ist dafür sicher nicht die einzige Erklärung, aber sie ist die, an der die Politik am direktesten ansetzen könnte.

Mehr Bundeskompetenz als Reformrezept

Worauf haben sich die Reformpartner also geeinigt? Das Bildungskapitel hat zwei Schwerpunkte, und der erste betrifft die Kleinsten. Für die Elementarpädagogik soll ein „Bundesqualitätsrahmengesetz“ kommen – samt einer Verfassungsbestimmung, die dem Bund erstmals die Kompetenz dafür gibt. Das geht nicht so weit wie im Energiebereich, wo die gesamte Zuständigkeit in den Bund wandern soll, aber immerhin einheitliche Richtlinien soll er vorgeben dürfen.

Die geplanten Mindeststandards sind erfreulich konkret: Für die Null- bis Dreijährigen soll die Gruppengröße maximal 15 Kinder betragen und der Personalschlüssel schrittweise von 1:7,5 auf 1:6 nach fünf und 1:5 nach zehn Jahren verbessert werden; bei den Drei- bis Sechsjährigen soll die Gruppengröße von derzeit 25 alle drei Jahre um ein Kind auf 22 sinken. Dazu kommen ein Anreizsystem, damit Kinder mit Sprachförderbedarf im letzten Kindergartenjahr mindestens 30 statt der verpflichtenden 20 Wochenstunden anwesend sind, verpflichtende Entwicklungsgespräche mit den Eltern – und, unspektakulär, aber praktisch relevant: bundesweit einheitliche Ausbildungen und Berufsprofile für Assistenzkräfte und Leitungen, die dann in allen Bundesländern gelten. Das wird teuer, aber durch die sinkenden Geburtenzahlen – anderes Problem – immerhin ein bisschen abgeschwächt.

Der zweite Schwerpunkt gilt der Schule und trägt das Etikett „Personal aus einer Hand“: Statt der bis zu vier Dienstgeber sollen einheitliche Personalkategorien entstehen – Leitungsteam, Unterricht und Pädagogik, unterstützende Professionen wie Schulpsychologie und Schulsozialarbeit sowie ein „Flex“-Kontingent, mit dem Schulen zusätzliche Expertise autonom zukaufen können. Freizeit- und Stützpädagog:innen werden zu „Unterstützungspädagog:innen“ mit klaren Standards und gehören damit fix zum Kollegium – was nebenbei den Ausbau der Ganztagsschule erleichtern soll. Gesteuert wird das gesamte Personal der Pflichtschulen künftig gebündelt über die Bildungsdirektionen; die Schulleitungen sollen autonom entscheiden, wie sie es einsetzen. Dazu kommen eine Attraktivierung der Schulcluster – also des standortübergreifenden Zusammenschlusses von Schulen, der bisher eher Ladenhüter als Erfolgsmodell war – und die Zusammenlegung der derzeit vier verschiedenen digitalen Schulverwaltungssysteme zu einem. Die Bildungsdirektionen selbst sollen „weiterentwickelt und optimiert“ werden; die genannten Ziele – Objektivierung von Bestellungen, weniger parteipolitischer Einfluss, einfachere Weisungsstrukturen, mehr Kostentransparenz – lesen sich, Punkt für Punkt, wie die Mängelliste des Rechnungshofs von 2023 rückwärts.

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Innenpolitik-Journalist Georg Renner über Österreichs Politiklandschaft.

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Die großen Baustellen bleiben

Das klingt alles wunderbar, aber der Elefant im Raum ist, was von der Reformpartnerschaft unangetastet bleibt. Allen voran: Die Bildungsdirektionen selbst, diese seltsamen Zwitterwesen zwischen Bund und Ländern, bekommen mehr Aufgaben, ihre Grundkonstruktion – zwei Weisungsstränge, zwei Dienstrechte, geteilte Verantwortung zwischen Bund und Land – wird nicht entflochten; ihre „Weiterentwicklung“ ist einer Arbeitsgruppe übertragen. Und die Zweiteilung in Bundes- und Landeslehrer:innen mit getrennten Systemen, Ausbildungswegen und Dienstrechten bleibt sowieso bestehen.

Und dann ist da noch die Sache mit dem Geld. In der Einleitung des Reformpapiers aus dem Bildungsministerium wird eine „transparente und faire Finanzierung aus einer Hand“ versprochen – in den konkreten Maßnahmen dahinter kommt sie nicht mehr vor. Die Elementar-Finanzierung soll „vereinheitlicht und langfristig abgesichert“ werden, ohne dass ein Betrag, ein Schlüssel oder ein Instrument genannt würde. Erwähnt sind die schon angesprochenen kleineren Gruppen. Heißt nichts anderes als: Wir werden deutlich mehr Personal brauchen – in einem Berufsfeld, das schon heute überall händeringend Leute sucht. Wer das bezahlt und woher die Pädagog:innen kommen, wird vertagt.

Damit endet unsere Sommerserie, und ein kurzes Fazit über alle drei Folgen sei erlaubt. Das Muster ist in Gesundheit, Energie und Bildung dasselbe: Der Bund bekommt überall mehr Planungs- und Steuerungsmacht – die 15-Jahres-Gesundheitsplanung, den Kompetenztatbestand Energiewirtschaft, den Bildungsrahmen samt Kindergarten-Kompetenz.

Das ist, gemessen an Jahrzehnten des Stillstands in diesen Fragen, tatsächlich bemerkenswert. Aber die Geldflüsse und Eigentumsverhältnisse – Spitäler, Netzgesellschaften, Schulerhalter – bleiben praktisch unberührt, die Finanzierungsfragen sind durchwegs an den nächsten Finanzausgleich weitergereicht, und über allem hängen mehrere Zweidrittelmehrheiten, die die Koalition nicht hat. Die Gesetze sollen bis Ende des Jahres vorliegen. Ab dann wissen wir, was von den Absichtserklärungen dieses Sommers übrig bleibt – wir sind gespannt.