Was macht eigentlich der Bundesrat?

Geht es um Einsparungen im politischen System, landen Diskussionen schnell beim Bundesrat: Den könnte man doch einfach abschaffen und somit gleich einmal die Gehälter von derzeit 60 Abgeordneten einsparen, heißt es dann. Argumentiert wird von Befürworter:innen einer Abschaffung dabei meist, dass der Bundesrat im Gesetzgebungsprozess ohnehin keinen echten Einfluss habe.

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Das stimmt zum Teil: Damit ein im Nationalrat beschlossenes Gesetz tatsächlich in Kraft tritt, muss es auch im Bundesrat abgesegnet werden – sollte sich dort aber eine Mehrheit gegen ein Gesetz aussprechen, so bedeutet das meistens nur eine zeitliche Verzögerung. Denn mit einem nochmaligen Beschluss – das nennt sich Beharrungsbeschluss – kann der Nationalrat dieses sogenannte „suspensive Veto“ des Bundesrats überstimmen. Dann folgt wie gehabt die Beurkundung durch den oder die Bundespräsident:in sowie Kundmachung durch den oder die Bundeskanzler:in.

Nur in Ausnahmefällen hat der Bundesrat ein absolutes Veto – und auch das suspensive Veto kommt aufgrund der Mehrheitsverhältnisse selten vor – doch dazu später mehr.

Erst einmal zur Besetzung des Bundesrats, dieses Prozedere hilft nämlich, seine Rolle zu verstehen: Anders als die 183 Abgeordneten des Nationalrats werden die Mandatar:innen nicht direkt gewählt, sondern von den Landtagen entsandt – und zwar nach der Landtagswahl im jeweiligen Bundesland entsprechend dem Stärkeverhältnis der Parteien im Landtag. Die Anzahl der zu besetzenden Mandate ist von der Bevölkerungszahl im jeweiligen Land abhängig.

Die Länderkammer ohne Gesicht

Daher gilt der Bundesrat auch als „Länderkammer“. Gemeinsam mit dem Vorsitz in der Landeshauptleute-Konferenz wechselt auch der Vorsitz des Bundesrats halbjährlich. Bis zum Juli dieses Jahres war die Salzburgerin Andrea Eder-Gitschthaler (ÖVP) Bundesratspräsidentin, mit Juli hat der Steirer Peter Samt (FPÖ) übernommen. In diesen regelmäßigen Wechseln sieht Eder-Gitschthaler mit einen Grund für die oftmalige Unterbewertung des Bundesrats: „Wir haben kein Gesicht so wie der Nationalrat“ – der oder die Nationalratspräsident:in ist für die Dauer der Legislaturperiode gewählt. Aber: „Der Bundesratspräsident beziehungweise die -präsidentin ist die dritthöchste Funktion im Staat, ohne uns gibt es keine Gesetze“, sagt sie auch mit einem gewissen Selbstbewusstsein.

Mit einem solchen blickt auch Nationalratsabgeordneter David Stögmüller (Grüne), der von 2015 bis 2019 im Bundesrat war, auf diese Zeit zurück. Die wechselnden Präsident:innen bringen aus seiner Sicht einen Vorteil: Jede:r Präsident:in setzt für seine Zeit einen thematischen Schwerpunkt, „da kann man sich viel mehr vertiefen als im Nationalrat und wirklich Themen auf die politische Agenda bringen“.

Noch eine Besonderheit des Bundesrats: Dort kann eine Partei auch vertreten sein, wenn sie nicht im Nationalrat sitzt. Bisher einmalig in der Zweiten Republik erlebte das Stögmüller: Als die Grünen bei der Nationalratswahl 2017 an der Vier-Prozent-Hürde scheiterten, waren er und Ewa Ernst-Dziedzic bis 2019 die einzig verbliebene parlamentarische Vertretung der Grünen im Parlament. Ohne Mitarbeiter:innen, ohne Fraktion musste er alles selbst machen – vom Anfragen schreiben bis zur Pressearbeit. „Bei jedem politischen Mandat ist die entscheidende Frage immer, was kann ich daraus machen und was mache ich daraus“, sagt er. „Mitreden“ sei neben Kontrolle die wichtigste Aufgabe.

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Mitreden bei Gesetzen schon vor Beschluss im Nationalrat

Auch Eder-Gitschthaler unterstreicht die aktive Rolle des Bundesrats: Einerseits sind die Abgeordneten Mitglied ihres jeweiligen Landtagsklubs, andererseits auch in den Parlamentsklubs ihrer Parteien vertreten. „Und insofern können wir lange vor einem Beschluss, bereits bei der Diskussion über Gesetzesvorlagen unsere Standpunkte einbringen und uns für Änderungen einsetzen, wo wir das für nötig halten“, sagt sie.

Wie der Nationalrat hat auch der Bundesrat Ausschüsse, in denen Gesetzesentwürfe und -beschlüsse inhaltlich diskutiert werden, hier sieht Stögmüller einen weiteren Vorteil: „Anders als im Nationalrat hat man im Bundesrat in den Ausschüssen mit Sektionschef:innen, Abteilungsleiter:innen, Fachexpert:innen aus den Ministerien zu tun, und nicht mit den Minister:innen. Die Beamt:innen sind viel mehr in den Themen drinnen und kennen sich bis ins letzte Detail aus. So kann man viel intensiver auf fachlicher Ebene diskutieren und gerade als junger Abgeordneter viel lernen“. Kontakte, die er in der Bundesrats-Zeit aufgebaut hat, nutzt er noch heute. Auch Eder-Gitschthaler kennt beide Seiten und sagt: „Im Nationalrat stehst du als eine oder eine von 183 lange im Hintergrund, im Bundesrat kannst du dich relativ rasch einbringen, man lernt parlamentarische Prozesse viel schneller kennen“.

Galt der Bundesrat früher manchmal als letzte Station für Abgeordnete, so war er zuletzt öfter Karrierestation auf dem Weg nach oben: EU-Kommissar Magnus Brunner (ÖVP) oder Sozialministerin Korinna Schuhmann (SPÖ) saßen ebenso im Bundesrat wie Vizekanzler Andreas Babler (SPÖ).

An parlamentarischen Möglichkeiten steht Bundesratsabgeordneten dieselbe Palette zur Verfügung wie den Kolleg:innen im Nationalrat: Sie können Anfragen an Minister:innen stellen oder diese per dringlicher Anfrage in den Bundesrat zitieren. „Da kann man auch gut einen Fokus auf regionale Themen richten und sich so Bekanntschaft aufbauen, wenn man es klug macht“, sagt Stögmüller. Gerade weil der Bundesrat nicht so im Rampenlicht stehe, „hat man mehr Zeit, Stakeholder zu treffen, strategisch zu überlegen: Womit komme ich durch?“ Ein Beispiel: Während im Nationalrat über den Ausbau der österreichweiten Bahninfrastruktur diskutiert werde, könne man sich im Bundesrat der Regionalbahnen im eigenen Bundesland annehmen.

Die Macht in EU-Fragen

Wirkliche Macht hat der Bundesrat über seinen EU-Ausschuss, dort können Minister:innen für ihre Abstimmungen in EU-Räten an den Beschluss des Bundesrats-Ausschusses gebunden werden. Relevant ist das vor allem dann, wenn die Regierungsparteien im Bundesrat nicht wie im Nationalrat über eine Mehrheit verfügen – was aufgrund des Besetzungsmodus durchaus vorkommen kann. Dann, und damit zurück zum Einstieg, kommt auch das aufschiebende Veto öfter als politisches Instrument zum Einsatz, denn so kann die Opposition im Nationalrat von der Regierung geplante Gesetze verzögern – oder, um Verzögerungen abzuwenden, mehr Mitsprache einfordern.

Und wann kann der Bundesrat Gesetze tatsächlich verhindern? Ein absolutes Veto steht ihm zu, wenn Verfassungsbestimmungen geändert werden, die die Zuständigkeit der Länder in der Gesetzgebung und Vollziehung einschränken, wie in Art. 44 der Bundesverfassung festgehalten ist. Solche Änderungen brauchen eine Zwei-Drittel-Mehrheit der Mandatar:innen. Tatsächlich gab es bisher erst zwei Gesetze, die der Bundesrat tatsächlich verhindert hat: Eine Novelle zum Ökostromgesetz und die verfassungsrechtliche Verankerung einer Schuldenbremse.