• vom 01.08.2017, 16:26 Uhr

Stadt & Land

Update: 01.08.2017, 17:17 Uhr

Verwaltung

Symptomträger und Garanten des Bestehenden




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Von Wolfgang Gratz

  • Die Zahl der Kabinettsmitarbeiter in den Ministerien wächst stetig. Sie sind den Sektionschefs nicht vorgesetzt, es besteht jedoch ein asynchrones Verhältnis wechselseitiger Abhängigkeiten, das auch Konfliktpotenzial birgt.

Wo die Macht zuhause ist: Die Kabinette in den Ministerien sind die Drehscheiben zwischen Ressortleitern und Beamten. (Im Bild der Audienzsaal des Bildungsministeriums.) - © Pechar

Wo die Macht zuhause ist: Die Kabinette in den Ministerien sind die Drehscheiben zwischen Ressortleitern und Beamten. (Im Bild der Audienzsaal des Bildungsministeriums.) © Pechar

Wenn auch derzeit völlig offen ist, welche Personen Österreich in den kommenden Jahren und in welcher Weise regieren werden, eines ist leicht zu prognostizieren: Die Ministerkabinette werden in unserem politisch-administrativen System weiterhin eine zentrale Rolle spielen. Man bezeichnet damit die Stabsstellen, die die Bundesminister in ihrer Amtsführung und in ihrem Außenauftritt persönlich unterstützen.

Die Zahl der Kabinettsmitarbeiter steigt tendenziell: von 147 im Jahr 2007 auf 165 im Vorjahr, dazu 38 Pressesprecher sowie rund 100 Sekretariatskräfte und Assistenten. Bereits 2009 wurden die jährlichen Kosten der Kabinette auf rund 15 Millionen Euro pro Jahr geschätzt.

Information

Wolfgang Gratz ist Experte für empirische Verwaltungsforschung. Aus dem Jahr 2012 stammt seine Studie "Zur Ausgestaltung der Nahtstellen zwischen Politik und Bundesverwaltung in Österreich".

Hier ist eine Kurzversion der Studie zu den Ministerkabinetten downloadbar.

Die Kabinette sind die zentralen Drehscheiben für Informationen, Arbeitsprozesse und Entscheidungen zwischen Ressortleitern und Beamtenschaft. Je mehr sich Bundesminister auf ihre Außenwirkung konzentrieren und je weniger sie ihr Ressort als oberste Führungskraft aktiv leiten, desto einflussreicher und bedeutsamer werden die Kabinette.

Eigenleben in der Verwaltung

Eine von mir dazu durchgeführte Studie aus dem Jahr 2012 ergab sehr unterschiedliche Rollenverständnisse von Kabinettschefs wie auch von Kabinettsmitarbeitern. Diese sind zumeist jung an Lebensjahren und kommen aus der Verwaltung, aus Partei(Vorfeld-)Organisationen, Interessenvertretungen sowie aus der Wirtschaft.

Formal sind sie bloß Sprachrohr des Ministers oder der Ministerin ohne Vorgesetztenfunktion gegenüber den Sektionschefs und anderen Beamten. Tatsächlich zeigen sie in der Steuerung der Administration ein Eigenleben. Es ist für Minister faktisch nicht möglich, die einzelnen Aufträge und Hinweise, die seine zahlreichen Kabinettsmitarbeiter erteilen, im Detail zu überblicken. Insofern steht das Wirken der Kabinette rechtlich gesehen auf ziemlich wackeligen Beinen, und dies in einem Land, in dem im Allgemeinen an Rechtsvorschriften kein Mangel besteht.

Das Verhalten der (Spitzen-)Beamtenschaft ist geprägt vom Wissen, dass die Kabinette in ihr eigenes berufliches Schicksal massiv eingreifen können. Änderungen der Geschäftsverteilung können ihre Karrieren beenden oder auch befördern. Zudem: Spitzenbeamte haben Fünf-Jahres-Verträge und wollen im Regelfall wiederbestellt werden.

Wechselseitige Abhängigkeit

Wer hohe Macht hat, kann sich mit kleinen Gesten begnügen. Der Alltag an den Nahtstellen zwischen Politik und Verwaltung verläuft daher zumeist undramatisch und eher subtil. In der Praxis haben informelle Prozesse eine hohe Bedeutung.

Dem politischen Informationsvorsprung und den Machtmitteln der Kabinette steht ein gewisses Informationsmonopol der Beamtenschaft (Prozedere und Inhalte der Verwaltungsführung) gegenüber. Es besteht somit ein gewisses "Gleichgewicht des Schreckens". Die wechselseitigen Abhängigkeiten stabilisieren das politisch-administrative System.

Internationale Studien zeigten, dass in den vergangenen Jahrzehnten das selbst- und durchaus auch machtbewusste Auftreten von Spitzenbeamten ("Tell truth to power") erkennbar einer höheren Geneigtheit und Anpassungsbereitschaft gegenüber politischen Steuerungsimpulsen ("responsivity") gewichen ist.

Bei Spitzenbeamten besteht eine relativ hohe Toleranzschwelle gegenüber dem Verhalten von Kabinettsmitgliedern. Wenn diese ausnahmsweise überschritten wird, überwiegen eher subtile Taktiken als offene Formen der Konfliktaustragung. An der Spitze der Eskalationsleiter steht das Einfordern formeller Abklärungen, so durch schriftliche Weisungen.

Inzwischen gibt es in allen Kabinetten eine an der Aufbauorganisation des jeweiligen Ministeriums orientierte Aufgabenteilung. Man bezeichnet dies als "Spiegelung". Die Tätigkeit der Kabinette erstreckt sich bis in Detailfragen in den Niederungen der Verwaltung. Befragt man Beamte, die in eher untergeordneten Funktionen tätig sind, berichten mehr als 80 Prozent, dass sie in ihrer Arbeit Aktivitäten von Ministerkabinetten unmittelbar wahrnahmen, wobei der Großteil dies als negativ erlebt.

Es entsteht das Bild eines Spielfeldes, dessen Grenzen verschwommen sind, in dem verschiedene Spiele gespielt werden, deren Regeln aus Gewohnheiten bestehen, die aus den Spielzügen der Akteure erwachsen. Die Steuerung der Verwaltung erfolgt in einem Modus, der für Beobachter verschwommen und mehrdeutig erscheint, für die Akteure jedoch ein vertrautes Routinegeschäft darstellt.

Die Akteure, auch Juristen, treten den Beweis an, dass ein rechtlich wenig determiniertes soziales System hohe Stabilität aufweisen kann. Zudem operiert das Regierungssystem gemessen an offiziell propagierten Public-Management-Ansprüchen ohne deren Eindeutigkeiten und Klarheiten.

Machtspiele überwiegen

Im internationalen Vergleich ragt Österreich nicht nur mit seiner Grauzone, in der die Kabinette operieren, hervor, sondern auch in dem hohen Ausmaß von Partei-Politisierung des öffentlichen Dienstes wie auch der Fraktionen der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst und der Personalvertretungen. Dies ergibt eine Gemengelage, in der traditionelles Verwaltungsdenken, Managerialismus und politische Taktiken ein geschäftiges Treiben ergeben, in dem langfristige Ziele wie auch das rechtzeitige Erkennen von krisenhaften Entwicklungen nur allzu leicht zu kurz kommen.

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Schlagwörter

Verwaltung, Kabinette, Ministerien

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Copyright © Wiener Zeitung Online 2017
Dokument erstellt am 2017-08-01 16:30:13
Letzte nderung am 2017-08-01 17:17:40



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