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Neutralität in Europa: Auslauf- oder Zukunftsmodell?

9 Min
In Österreich wurde die Neutralitäts-Debatte abgesagt. Ganz anders in den anderen neutralen Staaten.
© Illustration: WZ, Bildquelle: Midjourney

Finnland trat der NATO bei, Schweden tut dies in Kürze. Wie wird dort und in den verbliebenen neutralen Staaten in Europa über Sicherheitspolitik diskutiert?


Die Neutralitätsdebatte in Österreich ist wieder eingeschlafen, noch bevor sie richtig geführt wurde. Auch der geplante Beitritt zum Luftraum-Verteidigungsbündnis „European Sky Shield Initiative“ änderte nichts daran, dass sich die Regierung jeder grundsätzlichen Diskussion verweigert. „Österreich war neutral, ist neutral und bleibt neutral. Für mich ist die Diskussion damit beendet“, sagte Kanzler Karl Nehammer im März 2022 – und blieb dabei.

Eineinhalb Jahre nach der russischen Invasion in der Ukraine verhält sich das offizielle Österreich nicht wesentlich anders als zuvor. Der Bundeskanzler ist stolz auf die gefüllten Gasspeicher und sagt aber nicht, woher das Gas weiterhin kommt. Sicherheitsgarantien für die Ukraine auf EU-Ebene kamen für ihn von vornherein nicht in Frage, unabhängig davon, wie genau sie eines Tages ausgestaltet sein werden. Ebenso wenig wie Entminungshilfe unter österreichischer Beteiligung. All das gehe nicht – wegen der Neutralität.

Als einzige Parlamentspartei sprechen sich Neos für eine offene Sicherheits- und Neutralitätsdebatte aus. Ohnehin ist Österreich seit dem EU-Beitritt 1995 nicht mehr vollumfänglich neutral, sondern Teil der gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Auch wenn sich viele immer noch eine Vermittlerrolle auf die Fahnen heften, die Österreich im Kalten Krieg tatsächlich einmal hatte.

Die uneindeutige Position gegenüber Russland fällt längst auch im Ausland auf. „Putins alpine Festung“ titelte Politico, die Neutralität sei für Wien „schlicht ein gutes Geschäft“, heißt es im Text. Österreich zähle, gleich nach Ungarn, zu „Putins nützlichen Idioten“, schreibt der Economist.

Österreich zählt wie Ungarn zu Putins nützlichen Idioten.
The Economist

Auch Expert:innen und Diplomat:innen kritisierten Österreichs Haltung gegenüber Russland, etwa Christoph Leutgen, Vorsitzender der Münchner Sicherheitskonferenz. Er sehe „nicht, wie man in solchen Konflikten neutral sein kann.“ Grund genug für einen Blick ins Ausland: Wie gehen andere Staaten Europas mit der eigenen Neutralität um? Und warum haben manche – Schweden und Finnland – entschieden, ihre jahrzehntelange Neutralität über Bord zu werfen?

Differentielle Neutralität: Schweiz

Deutlich länger als in Österreich, das erst 1955 unter russischem Druck neutral wurde, ist die Schweiz bündnisfrei. Die moderne Schweizer Neutralität geht auf den Wiener Kongress 1814/15 zurück. „Sie ist wirklich wichtig für das Schweizer Selbstbild“, sagt Nathalie Brügger, Expertin für Sicherheitspolitik am Berner Thinktank foraus.

Daran haben auch der russische Angriffskrieg und die damit verbundenen Umwälzungen kaum etwas geändert, wie die Studie „Sicherheit 2023“ der Militärakademie (MILAK) an der ETH Zürich und dem Schweizer Center for Security Studies zeigt. Nur um wenige Prozentpunkte, von enormen 97 (Jänner 2021) auf 91 Prozent (Jänner 2023) sank die Zustimmung zur Neutralität in der Schweizer Bevölkerung. Immer noch 80 Prozent der befragten Schweizer finden sie weiterhin „identitätsstiftend“. Gleichwohl stimmt erstmals eine knappe Mehrheit von 55 Prozent für eine „Annäherung“ an die NATO, ein Drittel gar für einen NATO-Beitritt der Schweiz.

Laut Brügger gab es seit der russischen Invasion in der Ukraine intensive Debatten zur Schweizer Außenpolitik, die Neutralität selbst stand aber nie zur Diskussion. Mehr die Frage, wie sie denn ausgestaltet und gelebt werden soll. Die Mehrheit der Schweizer befürwortet eine „differentielle Neutralität“, also eine, in der man politisch klar Stellung bezieht, militärisch aber neutral bleibt – ganz ähnlich zu Österreich in den letzten Monaten.

Eine bis heutige strittige Frage betrifft die Wiederausfuhr von Schweizer Kriegsmaterialien, konkret den Export von Waffen und Munition über andere Abnehmerstaaten, also indirekt, in die Ukraine. Momentan ist die Wiederausfuhr verboten, es gab aber mehrere Anläufe einer Gesetzesänderung. Neutralitätsrechtlich wäre dies kein Problem, verhindert wird es aber (noch) durch ein einziges Gesetz.

Die regierende Schweizer Volkspartei (SVP) will die Neutralität derzeit in der Verfassung verankern und sammelt Unterschriften dafür. Ändern würde das nicht viel, aber die Partei wolle damit für die Parlamentswahl im Oktober ihr Profil schärfen, sagt Brügger. Ebenfalls bei der SVP ortet sie aber auch mitunter ein passives, isolationistisches Neutralitätsdenken: “Wenn es anderswo Probleme gibt, grenzt sich die Schweiz gern ab.“ Vor allem bei EU-Themen sei das stark der Fall, ist doch Brüssel seit jeher ein gern bemühtes Feindbild.

Die Schweiz wird an der European Sky Shield Initiative (ESSI) teilnehmen. Dabei hat sie ihre Vorbehalte rund um die eigene Neutralität in einer Zusatzerklärung festgehalten (die im selben Wortlaut von Österreich übernommen wurde). Dem voran ging eine Stellungnahme des Schweizer Verteidigungsministeriums, das ESSI als kompatibel mit der Schweizer Neutralität ansah.

Im Schweizer Parlament wurde dieser Schritt weitgehend positiv beurteilt, sagt Brügger: „Die ESSI-Teilnahme passt gut ins Gesamtbild: Die Grenzen des bestehenden Systems werden ausgelotet, man möchte sich solidarisch zeigen und strebt nach mehr Kooperation.“ Eine Aufgabe der Neutralität sei aber „weiterhin undenkbar.“

„Neutralität wird verklärt“: Irland

Anders als in Österreich und der Schweiz ist die Neutralität nicht in der Verfassung Irlands verankert. Schon im Kalten Krieg profitierte das Land vom Luxus der Geographie – und tut es bis heute. Hunderte Kilometer über den Atlantik beziehungsweise die Britischen Inseln trennen es vom europäischen Festland. „Viele haben sich gedacht: Wer soll uns denn angreifen?“, sagt John O’Brennan, Soziologe an der Maynooth University nahe Dublin. Diese Sicherheit habe sich aber seit dem Angriffskrieg auf die Ukraine relativiert, auch weil es Hinweise auf russische Spionagetätigkeit im Bereich der Transatlantikkabel für den Telefon- und Datenverkehr gibt.

„Wir interessieren uns vielleicht nicht für Russland, aber Russland interessiert sich definitiv für uns“, sagt O’Brennan mit Verweis auf die zahlreichen Europa-Hauptquartiere von Firmen wie Apple, Google und Meta (Facebook). Als eines der meistglobalisierten Länder der Welt sei Irland sehr angreifbar. Und Russland sehe Irland keineswegs als neutrales Land, sondern als Teil des Westens.

Auch die irische Armee, in die der Staat bloß 0,3 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts investiert – die Mindestanforderung für NATO-Staaten liegt bei zwei Prozent –, ist in keinem guten Zustand: Es gibt praktisch keine Luftwaffe, stattdessen schützt seit 1952 die britische Royal Air Force den irischen Luftraum. Ähnlich sieht es bei der irischen Navy aus, zeitweise gibt es kein einziges für Patrouillen einsatzbereites Schiff, sagt O‘Brennan. Und als im Sudan und in Afghanistan Evakuierungen irischer Staatsbürger notwendig wurden, sei Irland auf die Hilfe anderer Staaten angewiesen gewesen. Deshalb und angesichts neuer Bedrohungen durch Russland spricht sich O’Brennan für den NATO-Beitritt aus – als einer von wenigen, wie er sagt.

Am 22. Juni begann ein einwöchiges internationales Sicherheitsforum, bei dem Militärs, Experten und Politiker über die zukünftige Ausrichtung der Sicherheitspolitik debattierten. Erwartungsgemäß gab es keine großen neuen Entscheidungen.

Generell werde die Debatte stark von irrationalen Vorstellungen dominiert, sagt O’Brennan. „Viele haben die Vorstellung, dass Irland wegen seiner Neutralität ein besseres Land als andere sei. Das ist lächerlich.“ Auch hätten viele Angst, dass bei einem NATO-Beitritt irische Kinder in Bodybags verpackt aus fernen Kriegen zurückkommen: „Auch das wird aufgebauscht.“

Ein Paradigmenwechsel ist ohnehin nicht in Sicht: Teile der Parteienlandschaft, aber auch zwei Drittel der Bevölkerung wollen, trotz traditioneller US-Verbundenheit, die Neutralität beibehalten. Was sich eine Mehrheit hingegen vorstellen kann: eine (allgemein formulierte) engere Kooperation mit den europäischen Partnern. Erste Anzeichen gibt es dafür schon — Irland unterstützt, anders als Österreich, die Ukraine bei der Entminung.

Jüngstes NATO-Mitglied: Finnland

Kein Vorteil ist die Geographie für Finnland, das sich schon im Kalten Krieg nie sicher fühlen konnte. Mehr als 1.300 Kilometer lang ist die Grenze zu Russland, die vor allem durch unbewohntes Gebiet verläuft. Die Angst vor dem großen Nachbarn sitzt vor allem bei älteren Generationen noch tief, hat doch 1939 die Rote Armee Finnland überfallen. Mehr als 25.000 Finn:innen kamen damals ums Leben.

Nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurde Finnland neutral und konnte sich wirtschaftlich Richtung Westen entwickeln. Ein NATO-Beitritt blieb aber all die Jahre tabu, weil die Sowjetunion Finnland ab 1948 mit einem „Freundschaftsvertrag“ unter anderem mit gegenseitigen Beistandspflichten an sich gebunden hatte. Damit war Finnland stark in seiner Außenpolitik eingeschränkt, konnte aber dank umsichtiger Politik eine weitgehende Unabhängigkeit von Russland beibehalten.

Nach dem Ende des Kalten Kriegs war plötzlich vieles möglich. Und Finnland nutzte die neue Freiheit, sagt Charly Salonius-Pasternak, Politikwissenschafter am Finnish Institute of International Affairs. Besonders wichtig war das Jahr 1992: Der fast 45 Jahre alte Freundschaftsvertrag wurde von einem loseren Vertrag mit Russland abgelöst, der vor allem auf wirtschaftliche Kooperation abzielte.

1992 entschied sich Finnland aber, der EU beizutreten wie auch seine alte Luftflotte mit 64 amerikanischen FA-18 Hornet Fliegern zu ersetzen – für drei Milliarden US-Dollar. „Es war der größte Waffenexport-Deal der USA, den es je gab. Von da an wurde die Kooperation Finnland-Amerika immer enger“, sagt Salonius-Pasternak. Und die Westbindung – politisch, wirtschaftlich, zunehmend auch militärisch – wurde unaufhaltsam. Wie auch Österreich und Schweden trat Finnland am 1. Jänner 1995 der EU bei.

Anders als im benachbarten Schweden wurde die Neutralität aber nie ein größerer Teil der Nationalidentität. Vielmehr war sie ein „pragmatisches Werkzeug“, sagt Salonius-Pasternak: „Das weitestgehende und bestmögliche, das wir im Schatten Russlands eben bekommen konnten.“

Dennoch war die Neutralitätsdebatte, die dem NATO-Beitritt vorausging, eine sehr intensive. Vor dem Ukrainekrieg hat sich nur ein Drittel der Bevölkerung für einen Beitritt ausgesprochen, die Politiker sind dem gefolgt. Gleichzeitig wurde ein allfälliger NATO-Beitritt schon zuvor vorgezeichnet: In einem Whitepaper, in dem die Parlamentsparteien ihre Zustimmung signalisierten, sollte sich die Sicherheitssituation für Finnland dramatisch ändern. Im Frühjahr 2022 war es dann so weit und Finnland stellte den Antrag, trotz unverhohlener Drohungen Putins, die sich letztlich als leer erweisen sollten. Heute ist Finnland das 31. NATO-Mitglied.

Nicht mehr lang neutral: Schweden

Nur noch wenige Monate dürfte Schweden neutral sein. Der skandinavische Staat hat am 18. Mai, gemeinsam mit Finnland, einen NATO-Mitgliedsantrag gestellt. Dieser wurde aber bis zuletzt von der Türkei und Ungarn blockiert. Ankara hatte sein Veto eingelegt, vorgeblich, weil Stockholm die kurdische PKK unterstützen würde. Weit mehr ging es dem türkischen Präsidenten Erdoğan wohl darum, sich die Zustimmung abkaufen zu lassen, gegen amerikanische F16-Jets, wie es heißt. Mittlerweile hat die Türkei ihre Blockade beendet, auch Ungarns Premier Viktor Orbán hat mittlerweile seine Zustimmung signalisiert.

Mit Schwedens NATO-Beitritt enden zwei neutrale Jahrhunderte. Schweden wurde 1812 neutral, nach mehreren Jahrhunderten der intensiven Kriegsführung und nachdem es Finnland an seinen Erzfeind Russland verloren hatte. Auch während beider Weltkriege blieb Schweden neutral, womit es gut gefahren ist und anders als Dänemark und Norwegen nicht von Nazi-Deutschland besetzt wurde, sagt Magnus Petterson, Politikwissenschafter an der Universität Stockholm: „Die Beibehaltung der Neutralität nach 1945 war auch eine Lehre aus beiden Weltkriegen.“

Die Beibehaltung der Neutralität nach 1945 war eine Lehre aus beiden Weltkriegen.
Magnus Petterson, Universität Stockholm

Anders als in Finnland war die schwedische Neutralität nicht nur die aufgezwungene, bestmögliche Lösung im Schatten Russlands, sondern tatsächlich eine freie außenpolitische Entscheidung. Ziel war, bei einer Eskalation im Kalten Krieg auf keine Seite gezogen zu werden. Wenige Jahre nach dessen Ende, 1995, wurde Schweden EU-Mitglied, blieb aber weiterhin neutral. Die Wirtschaft war ohnehin, anders als in Finnland, kaum auf Russland, sondern fast ausschließlich auf den Westen ausgerichtet. Wie Österreich und die Schweiz trat Schweden Mitte der 1990er Jahre ebenfalls der NATO-Partnerschaft für den Frieden bei.

Eine Besonderheit in Schweden ist die „bewaffnete Neutralität“. Das dortige Militär gilt als eines der modernsten in Europa – was auch mit den Rüstungskonzernen im Land zu tun hat. Anders als in Finnland, das eine 1.300 Kilometer lange Grenze zu Russland hat, ist die schwedische Armee aber nicht auf die Verteidigung großer Landflächen ausgerichtet, sondern eher auf kompakte internationale Einsätze und Friedenssicherung spezialisiert. Zum Einsatz kam die schwedische Armee in allen großen NATO-geführten Missionen, sagt Petterson, von Bosnien über Afghanistan bis zum Irak.

Die politische und militärische Annäherung war also ein stetiger Prozess, die Neutralität in den letzten Jahren vor allem eher theoretischer beziehungsweise situationselastischer Natur – auch das eine Parallele zu Österreich. Vor allem die linken Parteien – Sozialdemokraten, Grüne, Linke – standen einer Aufkündigung der Neutralität jahrzehntelang skeptisch gegenüber. Und die Friedensbewegung war in Schweden sehr ausgeprägt, was bis heute nachhallt.

Noch im November 2021 schloss der sozialdemokratische Verteidigungsminister Peter Hultqvist einen NATO-Beitritt kategorisch aus. Um wenige Monate später eine 180-Grad-Drehung hinzulegen. „Es gab keinen breiten Diskussionsprozess in der Bevölkerung. Der Umschwung geschah vor allem auf Ebene der Regierung“, sagt Petterson. Und doch hat sich die Stimmung in der Bevölkerung geändert: Seit der Eskalation in der Ukraine stieg die Zustimmung zu einem schwedischen NATO-Beitritt stetig an, von zuvor nur 37 Prozent auf derzeit 62. Mittlerweile ist dieser auf Schiene.


Infos und Quellen

Genese

Unser Autor Florian Bayer hat sich in einem der ersten Artikel für die WZ mit Österreichs Neutralitätspolitik auseinandergesetzt. Dabei ist ihm auch die unterschiedliche Herangehensweise in anderen neutralen europäischen Staaten aufgefallen. Für diesen Artikel hat er mit Experten in Schweden, Finnland, Irland und der Schweiz gesprochen.

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