Note Mangelhaft für Österreichs Neutralitätspolitik

„Österreich war neutral, ist neutral und bleibt neutral. Für mich ist die Diskussion damit beendet“, sagte Bundeskanzler Karl Nehammer am 7. März 2022. Zwei Wochen, nachdem russische Truppen von mehreren Seiten in der Ukraine eingefallen waren, wahllos Städte bombardierten, Frauen vergewaltigten. Mittlerweile wurden mehr als zehn Millionen Ukrainer:innen vertrieben, Zigtausende starben und sterben weiter – an der Front oder als Zivilist:innen. Grund genug für eine breite Neutralitätsdebatte in Österreich? Mitnichten.

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Mehrere neutrale Staaten haben infolge des tödlichsten innereuropäischen Kriegs seit 1945 ihre Sicherheitspolitik geändert. Finnland trat im April der NATO bei, Schweden wird in Kürze folgen. Auch im neutralen Irland ist eine Diskussion in Gang gekommen, und selbst die traditionell neutrale Schweiz legt ihre Rolle neu aus. Etwa indem sie die EU-Sanktionen gegen Russland vollinhaltlich mitträgt und sogar über den Weitertransport von Schweizer Waffen in die Ukraine debattiert.

Einzig in Österreich, der „Insel der Seligen“, wurde die Neutralität gar nicht erst in Frage gestellt. Als die Debatte aufkam, würgte sie die Bundesregierung gleich wieder ab – ohne auch nur ein Argument vorzubringen. Medien, Gesellschaft und alle Parteien – bis auf die Neos gingen mit. Mittlerweile ist es wieder ruhig um das Thema geworden. Woran liegt es, dass eine solche Diskussion überall geführt werden kann, nur in Österreich nicht? Und wie sähe eine aktive Neutralitätspolitik aus?

Österreichs Neutralitätspolitik ist noch jung

Dass die hierzulande – verglichen mit der Schweiz oder Schweden – relativ junge Neutralität als heilige Kuh gilt, hat historische Gründe. Die Sowjetunion (UdSSR), die Österreich gemeinsam mit den USA, Frankreich und Großbritannien besetzt hielt, nannte sie als Bedingung für den Staatsvertrag und damit die Unabhängigkeit des Landes. Der Weg dorthin war mühsam, der Erfolg keineswegs gewiss. Nach mehrjähriger Blockade durch die UdSSR kam erst nach Stalins Tod und dem NATO-Beitritt Westdeutschlands, beides im Jahr 1953, wieder Bewegung in die Verhandlungen. Für Österreich war die 1955 beschlossene Neutralität am Ende ein geringer Preis für die wiedergewonnene Unabhängigkeit.

Drei Viertel unterstützen die Neutralität

Auch, weil sie derart verklärt und nur selten politisch thematisiert wird, unterstützen nach wie vor fast drei Viertel der Österreicher:innen die Neutralität. 68 Jahre nach ihrem Beschluss hat sich sicherheitspolitisch aber einiges verändert. Mittlerweile sind fast alle EU-Staaten Mitglieder der NATO, einzig Irland, Zypern, Malta und – vorläufig noch – Schweden sind neben Österreich bündnisfrei. Das zuvor neutrale Finnland ist im April 2023 der NATO beigetreten, Schweden dürfte bald folgen.

In zwei offenen Briefen fordern unter anderem prominente Diplomat:innen und Politikwissenschafter:innen eine ergebnisoffene und breit geführte Sicherheitsdebatte. Im ersten Brief vom Mai 2022 heißt es: „Trotz der dramatischen Rückkehr des Krieges in Europa sind weite Teile der heimischen Politik und Gesellschaft der Illusion verfallen, Österreich könne so bleiben, wie es ist, sich heraushalten, und mit etwas mehr Geld für das Bundesheer das Auslangen finden.“ Österreich sei unvorbereitet, habe sich energiepolitisch von Russland abhängig gemacht und sich an Putin angebiedert.

Ein Jahr später stellten die Unterzeichner „mit Besorgnis und Bedauern“ fest, dass keiner der Adressaten – Bundespräsident, Bundesregierung, Nationalrat und die Bevölkerung insgesamt – die Forderung nach einer ergebnisoffenen Diskussion ernsthaft in Betracht gezogen habe. Unter den Unterzeichnern sind Emil Brix, Leiter der Diplomatischen Akademie Wien, der Militärexperte Walter Feichtinger sowie der Schriftsteller Doron Rabinovici.

Dabei könne seit dem EU-Beitritt 1995 von einer vollwertigen Neutralität ohnehin kaum noch die Rede sein, sagen viele Expert:innen – und sprechen lieber von einer Bündnisfreiheit. Mit dem Vertrag von Maastricht 1993 verankerte die EU die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die mit dem Lissabon-Vertrag 2009 durch eine Beistandspflicht erweitert wurde. Wiewohl auf Wunsch Irlands auch eine Zusatzklausel verabschiedet wurde, die „den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt lässt.“ Die neutralen Mitgliedstaaten können also selbst entscheiden, ob und inwieweit sie einem angegriffenen Staat Beistand leisten würden.

Solidarität mit den anderen EU-Mitgliedstaaten

Der EU-Beitritt im Jahr 1995 habe die Neutralität Österreichs tatsächlich in den Hintergrund rücken lassen, sagt Werner Fasslabend, Präsident des Austria Institut für Europa- und Sicherheitspolitik (AIES) sowie Verteidigungsminister (ÖVP) zwischen 1990 und 2000. Er war ein enger Vertrauter Alois Mocks, der als Außenminister die österreichische EU-Mitgliedschaft ausverhandelt hatte – im vollen Bewusstsein, dass die europäische Solidarität künftig gleichbehandelt neben der Neutralität in der Verfassung stehen würde. „Nur ist das nie in der Bevölkerung, im österreichischen Bewusstsein angekommen“, sagt Fasslabend.

Schon damals, in der Zeit rund um den österreichischen EU-Beitritt 1995, sprach sich der damalige Minister auch für einen NATO-Beitritt aus. „Die Neutralität war ein Produkt des Kalten Krieges. Mit dessen Ende hat sie ihre Funktion verloren“, sagte Fasslabend 1995 in einem Interview mit der „Furche“. Im Gespräch mit der WZ sieht er das heute immer noch so: „Österreich wurde aufgrund seiner geostrategischen Situation neutral. Das war der Kaufpreis für den Staatsvertrag.“

Neutralität nicht gleichbedeutend mit Schutz

Mittlerweile ist sie zu einem Mythos geworden, weil sie gleichzeitig mit dem Staatsvertrag und der Unabhängigkeit Österreichs beschlossen wurde. Von den meisten Menschen wurde sie auch als Garantie gesehen, von Konflikten verschont zu bleiben, sagt Fasslabend. Dabei bedeute sie alles andere als den besten Schutz Österreichs. Weil Österreich nicht bei der NATO ist, erhält es nicht alle Informationen – geschweige denn, den gesamten militärischen Werkzeugkasten eines Verteidigungsbündnisses. Dazu kommt, dass Österreich innerhalb der Allianz die zukünftige europäische Sicherheitspolitik weit stärker beeinflussen könnte als außerhalb. Derzeit könne man nur hinterher fragen, was denn die anderen unter sich vereinbart haben, so der frühere Minister.

Soldaten der Garde des österreichischen Bundesheeres sind während einer militärischen Zeremonie für Österreichs neuen Präsidenten in Wien. — Im Risikobild 2023 des Bundesheers wird eine „Konfrontation Russland-EU“ als sowohl größte wie auch aktuellste Gefahr eingestuft.

Dennoch rechnet Fasslabend nicht so schnell mit einem Kurswechsel. Und zwar, weil das Neutralitätsgesetz im Verfassungsrang steht, also nur mit Zweidrittelmehrheit im Nationalrat – „aber ohne Volksabstimmung“ – abgeschafft werden könnte. Sowohl FPÖ als auch SPÖ haben sich klar für die Neutralität ausgesprochen – wie auch die Regierung selbst. Neos als einzige Partei fordert eine sicherheitspolitische Debatte. Vor diesem Hintergrund nimmt Fasslabend, selbst aus der ÖVP stammend, Kanzler Nehammer in Schutz: „Es ist eine politische Frage, ob ich eine derzeit aussichtslose Debatte starte, oder sie lieber nicht führe, damit sie vielleicht in Zukunft unter anderen Vorzeichen stattfinden kann.“ Dass Außenpolitik benutzt wird, um eigentlich Innenpolitik zu betreiben, kritisiert er freilich.

Versäumnisse in der Vergangenheit

Wie auch versäumte Gelegenheiten in der Vergangenheit. Wenn es schon keinen Richtungswechsel gibt, so wünscht sich Fasslabend mehr außenpolitisches Engagement, etwa in den vielen nahegelegenen Krisenherden; gerade am Balkan habe Österreich vielleicht noch Möglichkeiten. Gleichwohl dürfe Österreich die eigene Rolle als Vermittler nicht überschätzen. „Wo wir helfen können, sollen wir helfen. Aber man darf keine Illusionen haben. Es sind nicht so viele Fälle, wo wir das Gewicht oder die Kompetenz haben, eine entscheidende Rolle zu spielen.“ Nur manchmal können einzelne Staaten etwas bewirken. Das Getreideabkommen mit Russland über die Ausfuhr von ukrainischem Getreide habe etwa ein großes NATO-Land ausverhandelt, die Türkei.

Doch deutlich anders sieht das Heinz Gärtner, Politikwissenschafter unter anderem an der Universität Wien und am Wiener International Institute for Peace (IIP). Auch er fordert eine Neutralitätsdebatte. Sie sollte allerdings nicht nur von den Befürworter:innen eines NATO-Beitritts geführt werden. Eine dritte Möglichkeit neben Neutralität und NATO gibt es freilich gar nicht, sagt Gärtner. Die Ausgestaltung der Neutralität könne aber deutlich anders sein.

Gärtner sieht nicht, dass die EU-Mitgliedschaft die Neutralität aushebeln würde. Die Beistandspflicht aus Artikel 42 sei bewusst unkonkret gehalten, auch weil neutrale Staaten eine besondere Rolle in der EU spielen, wie er sagt. Diese würden sogar noch wichtiger werden, wenn die Zahl neutraler Länder sinkt – etwa, wenn es darum geht, Soldaten für Friedensmissionen zu entsenden, die als neutrale und nicht NATO-nahe Partei gelten sollen.

Aktionismus statt Kompetenz in der Neutralitätspolitik

Der österreichischen Neutralitätspolitik stellt Gärtner kein gutes Zeugnis aus. „Die war ganz sicher mangelhaft. Man hat viele Gelegenheiten verstreichen lassen.“ Etwa die jahrzehntelange Kompetenz und das Vertrauen in Israel wie auch in Palästina einschlafen zu lassen, die vor allem Kanzler Bruno Kreisky aufgebaut hat. Er hat sich auch als einer der ersten für eine Zweistaatenlösung eingesetzt, die mittlerweile aber weiter entfernt scheint denn je.

Davon könne heute keine Rede mehr sein, stattdessen gibt es allenfalls Aktionismus, etwa das einseitige Hissen der Israelflagge am Bundeskanzleramt unter Sebastian Kurz, als es zu einer neuerlichen Eskalation im Mai 2021 kam. „Neutralitätspolitisch war das sicher nicht hilfreich“, sagt Gärtner. Immerhin: Dass das Atomabkommen mit dem Iran 2015 in Wien ausverhandelt wurde, war eine Folge des guten Rufs im Nahen Osten, sagt Gärtner. Auch konnte Österreich dank seiner Neutralität jahrzehntelang eine Vorreiterrolle bei der weltweiten Reduktion von Nuklearwaffen spielen.

Foto: Bundeskanzler Nehammer und der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj geben sich die Hände zwischen den jeweiligen Flaggen ihrer Länder. — Kurz nach Kriegsbeginn besuchte Kanzler Karl Nehammer (l.) den ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj. Eine aktive Neutralitätspolitik ist das aber nicht.

Auch die Initiative Nehammers, kurz nach Kriegsbeginn als erster Staatschef Putin zu besuchen – und kurz davor Selenskyj –, findet Gärtner prinzipiell nicht schlecht: „Wiewohl sie zu wenig Backing in der EU hatte.“ Ein aktiver, neutraler Staat könne zwar Werte vertreten, sei jedoch verpflichtet, mit beiden Konfliktparteien in Kontakt zu bleiben. Er müsse aber auch ständig bereit sein, diplomatische Initiativen tatsächlich wahrzunehmen. Dies sei derzeit nicht der Fall, wenn es etwa nach Paul Luif geht, Politikwissenschafter der Universität Wien. „Die von Politik und Wissenschaft propagierte ‚engagierte‘ Neutralität als Weiterentwicklung der ‚aktiven‘ Neutralität ist bis jetzt nicht mehr als eine leere Hülse ohne Wert“, schrieb er im Mai 2022 im Standard.

Debatte um Minenräumung in der Ukraine

Mehr Engagement wünschte sich gar der Bundespräsident, als zuletzt eine Debatte um die Minenräumung entbrannte. Rund 30 Prozent der ukrainischen Landfläche gelten als vermint oder mit Blindgängern kontaminiert. Als die Bundesregierung mit der Anfrage konfrontiert wurde, österreichische Spezialist:innen zur Entschärfung zu schicken, lehnte sie umgehend ab. „Es ist nicht möglich, zwischen einer humanitären und einer militärischen Entminung zu unterscheiden“, hieß es aus dem Verteidigungsministerium. Für einen militärisch neutralen Staat sei eine Entminung undenkbar. Mehrere Politikwissenschafter widersprachen dem, unter anderem Ralph Janik von der Universität Wien und Martin Senn von der Universität Innsbruck. Eine humanitär ausgerichtete Räumung sei dezidiert kein militärisches Engagement, schrieb Senn. Zuletzt ist die Debatte, auch das ist wohl symptomatisch, wieder eingeschlafen.

„Sicherheitspolitischer Trittbrettfahrer“

Und dann ist noch die Frage des Bundesheers: Bleibt Österreich neutral, so muss es auch für seine eigene Verteidigung sorgen können, sich nicht als „sicherheitspolitischer Trittbrettfahrer“ rein auf die Nachbar- und Partnerstaaten verlassen. Das letzte sicherheitspolitische Grundlagendokument ist die „Österreichische Sicherheitsstrategie“ aus dem Jahr 2013. Darin wird Russland, neben den USA, noch als „strategischer Partner der EU“ geführt. Immerhin, im Risikobild 2023 des Bundesheers wird eine „Konfrontation Russland-EU“ als sowohl größte wie auch aktuellste Gefahr eingestuft. Knapp darunter steht „Eskalation Ukraine-Konflikt“.

Im April kündigte die Regierung an, „noch in dieser Legislaturperiode“ eine neue Sicherheitsdoktrin zu beschließen. Die Gesetzgebungsperiode läuft planmäßig noch bis Herbst 2024. Allzu eilig hat sie es damit also nicht.

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Infos und Quellen

Genese

Unser Autor Florian Bayer wundert sich schon lange, warum hierzulande niemand über die Neutralität redet. Andere Staaten begannen unmittelbar nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine am 24. Februar 2022 eine Diskussion und richteten ihrer Außenpolitik neu aus. In Wien geht alles weiter den gewohnten Gang. Das ist auch bei anderen, damit verbundenen Fragen, ersichtlich - etwa, dass Österreich wenig Anstalten macht, sich aus der Abhängigkeit von russischem Gas zu lösen. Auch damit hat sich der Autor ausführlich befasst.

Gesprächspartner:innen

Werner Fasslabend, Ex-Verteidigungsminister ÖVP (1990-2000)
Heinz Gärtner, Politikwissenschaftler, Universität Wien

Daten und Fakten

Was bedeutet Neutralität? Die völkerrechtliche Neutralität wurde im internationalen Recht besonders durch die Abkommen bei den Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 definiert. Die Rechte und Pflichten sind rein militärischer Natur, etwa keine militärische Unterstützung für Konfliktparteien zu leisten und sich nicht aktiv am Kampfgeschehen zu beteiligen. Politische und wirtschaftliche Beziehungen sind nicht umfasst.
Was bedeutet das für Österreich? Für Österreich bedeutete die „immerwährende“ – das heißt auch in Friedenszeiten geltende – Neutralität 1955 nach zehn langen Jahren Besatzung den Schritt in die Unabhängigkeit. Die Sowjetunion wollte eine Westbindung Österreichs um jeden Preis vermeiden. Und damit auch einen direkten NATO-Korridor von Süddeutschland nach Italien.
Wie ist die Neutralität verankert? Nach der langen Blockade durch Russland gelang am Ende doch der Durchbruch. Am 26. Oktober 1955, einen Tag nach dem Abzug aller Besatzungstruppen, beschloss der Nationalrat das Neutralitätsgesetz im Verfassungsrang. Die Neutralität sollte stärkstmöglich verankert werden. Und das ist sie bis heute.
Von einer Zweidrittelmehrheit im Nationalrat, die es für eine Änderung oder Aufhebung bräuchte, ist Österreich auch eineinhalb Jahre nach Beginn des russischen Angriffskriegs weit entfernt. Weder ÖVP noch Grüne noch die großen Oppositionsparteien hinterfragen das Neutralitätsgesetz. Einzig die Neos fordern eine sicherheitspolitische Neuaufstellung. Mehrheitsfähig ist eine solche aber auch in der Bevölkerung derzeit nicht.
Ist die Neutralität eine Sicherheitsgarantie? Eine Sicherheitsgarantie ist die Neutralität nicht oder nur sehr bedingt: Der Erste Weltkrieg begann mit der Verletzung der belgischen Neutralität, woraufhin das Vereinigte Königreich überhaupt erst in den Krieg eintrat.