Was macht eigentlich die Landeshauptleute-Konferenz?

Seit 1. Jänner ist Johanna Mikl-Leitner (ÖVP) die wahrscheinlich mächtigste Politikerin Österreichs. Niederösterreichs Landeshauptfrau hat von ihrem Kärntner Kollegen Peter Kaiser (SPÖ) für ein halbes Jahr den Vorsitz in der Landeshauptleute-Konferenz übernommen – Festakt zur Staffelübergabe inklusive. Was einigermaßen befremdlich wirkt, da es das Gremium offiziell gar nicht gibt.

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Jetzt kann man der Pröll-Erbin ein gewisses Geltungsbewusstsein nicht absprechen, und auch ihre männlichen Kollegen gerieren sich vor dem eigenen Wahlvolk gern als heroische Verteidiger regionaler Interessen gegenüber der Bundespolitik. Doch die LH-Konferenz ist tatsächlich mehr als nur Inszenierung. Beispiel gefällig?

Rückblende zum 18. November 2021: Eine Corona-Welle bringt die Spitäler in mehreren Bundesländern an die Kapazitätsgrenzen. Der damalige Vorsitzende der LH-Konferenz, Günther Platter (ÖVP), trommelt das Gremium am Tiroler Achensee zusammen, vier kommen persönlich, drei schalten sich digital dazu. Die Lage ist ernst, für den folgenden Tag sagen sich auch der damalige Kanzler Alexander Schallenberg (ÖVP) und Gesundheitsminister Wolfgang Mückstein (Grüne) zu den Beratungen an. Doch nach einer langen Nacht und noch bevor die Bundespolitiker eintreffen, fasst die LH-Konferenz einen einstimmigen Beschluss: Es braucht eine Corona-Impfpflicht und einen landesweiten, dritten Lockdown.

Landespolitiker:innen, die Bundesgesetze diktieren

Erst kürzlich wurde der Vorgang auch in einer von der Bundesregierung beauftragten Analyse der Akademie der Wissenschaften – neben vielen anderen Entscheidungen in der Pandemie – kritisch beleuchtet.

Auch wenn Beteiligte darauf verweisen, dass die Impfpflicht zwar gesetzlich umgesetzt, aber nie schlagend wurde, und außerdem eine Reihe von Begleitmaßnahmen geplant war – eine größere Machtdemonstration als diese gab es in der jüngeren Vergangenheit nicht. Landespolitiker:innen, die Bundesgesetze, noch dazu von solcher Tragweite, diktieren? Wie ist das möglich? Noch dazu, wo Landeshauptleute per Gesetz eigentlich den Weisungen des Bundes unterstellt sind?

Fragen wir nach bei Peter Bußjäger, Verfassungsjurist und Kenner der LH-Konferenz: „Sie vertritt, ganz allgemein gesagt, die Interessen der Länder gegenüber dem Bund. Doch das Gremium hat sich gewandelt.“ Bußjäger schrieb 2003 noch von der „Macht im Schatten“ und verortete das Wirken der LH-Konferenz vor allem im Hintergrund. Zehn Jahre später bezeichnete er sie als „Macht an der Sonne“ und damit ins Rampenlicht getreten. Und heute? „Die Macht der LH-Konferenz hängt auch von der politischen Macht des Bundeskanzlers ab.“ Unter einem Kanzler Wolfgang Schüssel hätten auch die VP-Landeshauptleute wenig Spielraum für Machtdemonstrationen gehabt, sagt Bußjäger.

Politisches Machtvakuum

Das erklärt zum Teil die Vorgänge am Achensee: Erst wenige Wochen zuvor war Sebastian Kurz als Kanzler zurückgetreten, Nachfolger Schallenberg war eine Übergangslösung, Gesundheitsminister Mückstein ein politischer Rookie. Es herrschte also nicht nur wegen der Pandemie Ausnahmezustand, sondern auch ein politisches Machtvakuum.

Für Kärntens Landeshauptmann Peter Kaiser schöpft sich die Bedeutung der LH-Konferenz nicht aus Macht: „Ich würde nicht von Macht sprechen, sondern einer klaren Position der Länder und das ist vielleicht das Besondere daran: Egal welcher Couleur, da passt normalerweise kein Löschblatt zwischen die Landeshauptleute. Auch weil es das unausgesprochene Prinzip der Einstimmigkeit gibt.“

Das mit dem Löschblatt stimmt nicht immer ganz – und natürlich stimmen sich die Länderchef:innen von ÖVP und SPÖ vorab untereinander ab. Dass die SPÖ im Bund in Opposition ist und der Juniorpartner in der Regierung, die Grünen keinen Landeshauptmann stellen, wirkt sich auch aufs Machtgefüge aus. Für Bußjäger war in Zeiten der großen Koalition die Macht der LH-Konferenz am höchsten, da SPÖ und ÖVP auch alle Landeshauptleute (Ausnahme allenfalls Kärnten) stellten. Sie konnten auf die Bundesparteien Druck ausüben, wenn ihnen etwas nicht passte. Ein Beispiel: Die jahrzehntelange Diskussion um die Schulverwaltung und die Frage, ob das Prinzip Bundeslehrer:innen (an höheren Schulen) und Landeslehrer:innen (an Pflichtschulen) zugunsten der Bundes- oder der Landesverwaltung umgebaut werden soll. Legendär wurde die Achse des einstigen Wiener Bürgermeisters Michael Häupl (SPÖ) und Mikl-Leitners Vorgänger Erwin Pröll (ÖVP), die vielfach Länder- über Parteiinteressen stellten.

Vetomacht stärker als Durchsetzungskraft

Kaiser sagt heute auf die Frage, was die LH-Konferenz erreichen kann: „Wir können manchmal Beschlüsse der Bundesregierung verbessern oder veredeln.“ Der neutrale Beobachter Bußjäger sieht es so: „Die Vetomacht der Landeshauptleute ist stärker als ihre positive Durchsetzungskraft. Sie können also eher Vorhaben der Bundesregierung ablehnen, als genau ihre Positionen durchzubringen“, – siehe Beispiel Schulverwaltung. Oder, aktuell: der Finanzausgleich, der die Verteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern regelt. Er wurde im Vorjahr nach langem Tauziehen und einer außerordentlichen LH-Konferenz besiegelt. Die Länder wollten mehr Geld, als Finanzminister Magnus Brunner (ÖVP) ihnen zugestehen wollte; letztlich wurde es ein Kompromiss, den Kaiser „mit einem lachenden und einem weinenden Auge“ sieht. Zwar bekommen die Länder mehr für „dynamische Ausgaben“ wie Pflege und Elementarpädagogik, der Aufteilungsschlüssel wird aber nicht zu ihren Gunsten verändert.

Mikl-Leitner hat von Kaiser die konkrete Umsetzung des Finanzausgleichs übernommen, ihre weiteren Schwerpunkte sind nicht die ganz großen Heuler (Ehrenamt, Kreditinstitute-Immobilienfinanzierungs-Verordnung) oder wahltaktisch behaftet, nämlich Europa: Kurz vor dem Ende ihres Vorsitzes, am 9. Juni, finden die EU-Wahlen statt. Wie unter diesen Vorzeichen ihr allgemeines Motto für den Vorsitz – „Aus Verantwortung für Österreich. An einem Strang ziehen“ – zu verstehen ist, daran lässt Mikl-Leitner wenig Zweifel. Sie schickt sich an, die Länderinteressen gegenüber der EU zu verteidigen, diese müssen sich „im Sinne im Regionen entwickeln“, ihr Ziel sei, „dass die EU mehr performt und weniger vernormt“.

Wir gegen die EU, das war aber nicht immer so. Experte Bußjäger sieht nämlich als weitreichendste Entscheidung der LH-Konferenz in den vergangenen Jahrzehnten nicht die Corona-Impfpflicht, sondern die Unterstützung des österreichischen EU-Beitritts: „Ohne Länder wäre Österreich nicht zur EU gegangen. Die Volksabstimmung 1994 ist nur für den Beitritt ausgegangen, weil die Landeshauptleute dafür waren, wenn auch nicht alle mit derselben Vehemenz.“ Die Macht der Landeshauptleute, sie kann auch Gutes bewirken.

In der Serie „Was macht eigentlich ein:e…?“ beschreibt Jasmin Bürger alle zwei Wochen die Schaltstellen der Republik. Alle Texte findet ihr in ihrem Autor:innenporträt.

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Infos und Quellen

Zur Autorin

Jasmin Bürger blickt auf fast zwei Jahrzehnte Erfahrung als Innenpolitik-Redakteurin zurück. Sie kennt die politischen Verhältnisse, Österreichs demokratisches System und die Besonderheiten der heimischen Politik bestens. In der Serie „Was macht eigentlich ein: e…?“ beschreibt sie als freie Journalistin für die WZ alle 14 Tage die Schaltstellen der Republik. Ämter, Funktionen, Personen und auch Dinge, die in und abseits der öffentlichen Wahrnehmung eine Rolle im politischen System spielen, werden darin vorgestellt.

Gesprächspartner

Peter Kaiser, Kärntner Landeshauptmann, SPÖ
Peter Bußjäger, Verfassungs- und Verwaltungsjurist, Universität Innsbruck

Daten und Fakten

Die Landeshauptleutekonferenz ist ein informelles – weder in der Bundesverfassung noch in irgendwelchen Landesgesetzen vorgesehenes – Treffen der neun österreichischen Landeshauptleute. Seit 1970 tagt sie regelmäßig zweimal pro Jahr, also einmal unter jedem Vorsitz. Bei Bedarf gibt es außerordentliche Sitzungen, zuletzt etwa zum Finanzausgleich. Zusätzlich finden regelmäßig Treffen der Landesamtsdirektor:innen, Landesfinanzreferent:innen usw. statt. Die Landesamtsdirektor:innen leisten dann die Vorarbeit für die eigentlichen Treffen der LH. Der Vorsitz wechselt halbjährlich und nach alphabetischer Reihenfolge der Länder, auf Mikl-Leitner folgt im Juli Oberösterreichs Thomas Stelzer (ÖVP). Parallel dazu wechselt auch jeweils der Vorsitz in der Länderkammer des Parlaments, dem Bundesrat.
Nach Eigendefinition etwa unter dem Kärntner Vorsitz legt die Konferenz „zur Vertretung der Bundesländerinteressen gemeinsame Positionen fest und verhandelt diese dann mit dem Bund“. Jedwede Beschlüsse werden nur einstimmig gefasst. Sie sind zwar rechtlich unverbindlich, realpolitisch haben sie aber durchaus Gewicht.
Vorbereitet werden die halbjährlichen Konferenzen von den Landesamtsdirektor:innen, die gemeinsam mit den Landeshauptleuten und meist auch Vertreter:innen der Bundesregierung daran teilnehmen. Auch Gespräche mit dem Bundespräsidenten finden wiederholt statt. Bei dringenden Anliegen werden außerordentliche Sitzungen der Landeshauptleutekonferenz einberufen, zuletzt etwa zum Finanzausgleich.
Artikel 103 der Bundesverfassung legt fest, dass die Landeshauptleute im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung der Bundesregierung untergeordnet sind: „In den Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung ist der Landeshauptmann an die Weisungen der Bundesregierung sowie der einzelnen Bundesminister gebunden (Art. 20) und verpflichtet, um die Durchführung solcher Weisungen zu bewirken, auch die ihm in seiner Eigenschaft als Organ des selbständigen Wirkungsbereiches des Landes zu Gebote stehenden Mittel anzuwenden. In den Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung ist der Landeshauptmann an die Weisungen der Bundesregierung sowie der einzelnen Bundesminister gebunden (Artikel 20,) und verpflichtet, um die Durchführung solcher Weisungen zu bewirken, auch die ihm in seiner Eigenschaft als Organ des selbständigen Wirkungsbereiches des Landes zu Gebote stehenden Mittel anzuwenden.“

Quellen

Bundesverfassung zur mittelbaren Bundesverwaltung
Website des Kärntner LH-Vorsitzes
Analyse der Akademie der Wissenschaften: Nach Corona. Reflexionen für zukünftige Krisen
Karl Weber: „Macht im Schatten“, in: Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 1992/4, S. 405-419
Peter Bußjäger: „Föderalismus durch Macht im Schatten? – Österreich und die Landeshauptmännerkonferenz“, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hg), Jahrbuch des Föderalismus 2003, Baden-Baden (2003) 79-9
Peter Bußjäger, „Die Landeshauptleutekonferenz: Vom Schatten in die Sonne?“, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hg), Jahrbuch des Föderalismus 2012, Baden-Baden (2012) 310-319