Wie unabhängig wird die Bundesstaatsanwaltschaft?

Am Dienstag ist im Parlament eine superspannende Frist abgelaufen – superspannend für Freund:innen der österreichischen Bundesverfassung und Institutionenlehre zumindest.

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Es geht um die Begutachtung der Pläne der schwarz-rot-pinken Koalition für die Errichtung der geplanten Bundesstaatsanwaltschaft. Bekanntlich kann man ja zu vielen Gesetzesvorhaben des Bundes (allen außer Initiativanträgen, aber das ist eine andere Geschichte) auf der Parlamentswebsite seine (hoffentlich fundierte) Meinung kundtun, die die Autor:innen des Gesetzesvorschlags dann sichten und in den endgültigen Entwurf einarbeiten können.

Bis Montag sind 845 Stellungnahmen zum Bundesgesetz über die Einführung einer Bundesstaatsanwaltschaft, kurz BuStAG, eingegangen – hier kannst du sie nachlesen. Wenn man sich durch den Berg durcharbeitet, zeichnet sich darin eine bemerkenswert geschlossene Front so gut wie aller juristischen Institutionen der Republik: Generalprokuratur, WKStA, alle vier Oberstaatsanwaltschaften, Richter- und Staatsanwältevereinigungen, Rechtsanwaltskammertag, dazu Transparency International und die frühere OGH-Präsidentin, Bundespräsidentschaftskandidatin und Neos-Abgeordnete Irmgard Griss – sie alle lehnen den Entwurf ab, etliche fürchten sogar eine Verschlechterung gegenüber dem Status quo.

Ein guter Anlass, noch einmal einen Schritt zurückzumachen und sich der BuStA (nicht einmal die Abkürzung ist in den Stellungnahmen unstrittig, weil der Bund normalerweise nur mit B abgekürzt wird, nicht mit Bu) gesamthaft zu widmen: Welches Problem soll dieses Gesetz eigentlich lösen? Wie ist der Entwurf geworden, was er ist? Und warum wird daraus wahrscheinlich gar nichts?

Also, von Anfang an: Staatsanwält:innen sind in Österreich zwar Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit, wie wir aus einer eher weirden Passage im Art. 90a Bundes-Verfassungsgesetz erfahren, aber anders als Richter:innen nicht unabhängig: Sie sind an Weisungen ihrer Vorgesetzten gebunden, und an der Spitze dieser Weisungskette steht: die Justizministerin, ein Mitglied der Bundesregierung und damit ein politisch bestelltes Organ.

Weil die Leitung von Ermittlungen in Strafsachen und die Erhebung von Anklagen dann doch etwas intensivere Verwaltungstätigkeit ist als das, was die anderen Ministerien so treiben, gibt es hier dann aber etliche Safeguards: Weisungen in Einzelverfahren müssen schriftlich ergehen, begründet werden und landen für alle Beteiligten einsehbar im Akt; seit 2016 muss die Ministerin zudem in heiklen Fällen einen unabhängigen Weisungsrat befassen, und über alle erteilten Weisungen ist dem Parlament jährlich zu berichten (was eher holprig funktioniert).

Das Problem mit der Weisung

In der Praxis sind ministerielle Weisungen entsprechend selten. Das Problem, so formuliert es die Folgenabschätzung zum aktuellen Entwurf selbst ganz treffend, ist ein anderes: Die bloße strukturelle Möglichkeit, dass die Politik in Ermittlungen eingreifen könnte, genügt, um den Anschein politischer Einflussnahme zu erzeugen – besonders in Verfahren, die Regierungsmitglieder oder Parteien betreffen. Und dieser Anschein schade Justiz und Politik gleichermaßen, heißt es.

Neu ist diese Diagnose nicht. Schon der Österreich-Konvent hat 2004 über einen weisungsfreien „Bundesstaatsanwalt“ beraten – der damalige Textvorschlag sah übrigens eine Wahl durch den Nationalrat mit Zweidrittelmehrheit vor – und die Idee mehrheitlich verworfen, weil ohne Ministerin niemand mehr politisch letztverantwortlich wäre. 2014 setzte der damalige Justizminister Wolfgang Brandstetter ein Expert:innengremium ein, an dessen Ende statt einer neuen Behörde der erwähnte Weisungsrat stand. Bewegung in die Sache ist aber erst in den vergangenen Jahren gekommen, in der Ära der Chatprotokolle und Hausdurchsuchungen infolge des Ibiza-Skandals: Zwei Wochen nach einer Razzia beim damaligen Finanzminister Gernot Blümel (ÖVP) beschloss die türkis-grüne Regierung im Februar 2021 per Ministerratsvortrag, eine unabhängige und weisungsfreie Bundesstaatsanwaltschaft zu schaffen – ein Vorhaben, noch lange kein Gesetzentwurf.

Justizministerin Alma Zadić (Grüne) hat dazu eine Arbeitsgruppe mit der versammelten Spitze der Strafjustiz eingerichtet, die 2022 ihren Endbericht vorgelegt hat. Dessen Grundzüge: Die Generalprokuratur beim OGH soll zur „Generalstaatsanwaltschaft“ ausgebaut werden, Weisungen sollen dort unabhängige Dreiersenate beschließen, die Bestellung soll justizintern passieren, die Amtszeit dieser Generalstaatsanwält:innen unbefristet bis zum Alter von 65 Jahren dauern. Von einer Mitwirkung des Nationalrats an der Bestellung hat die Arbeitsgruppe ausdrücklich abgeraten – sie warnte vor einer „Verpolitisierung des Bestellungsprozesses“ –, ebenso von einer Abberufung durch das Parlament oder einem der Ministeranklage nachgebildeten Instrument, also jenen Werkzeugen, mit denen wir in der Bundesverfassung aktuell die Verantwortung der obersten Verwaltungsorgane gegenüber unseren gewählten Abgeordneten zementieren.

Nun, daraus ist nichts geworden: Noch in der türkis-grünen Koalition hat die ÖVP auf einer Bindung ans Parlament bestanden. Die damalige Kanzleramtsministerin Karoline Edtstadler nannte die Kontrolle durch das Parlament unabdingbar, die Grünen beharrten auf dem justizinternen Modell. Bis zur Wahl 2024 bewegte sich nichts mehr.

Die Lösung, auf die man sich einigen konnte

Auch die neue Dreierkoalition (weiter mit der ÖVP, ohne Grüne) schrieb die Bundesstaatsanwaltschaft 2025 ins Regierungsprogramm und hat jetzt, am 30. Juni, zwei Entwürfe in Begutachtung geschickt: das Bundesstaatsanwaltschaftsgesetz aus dem Justizministerium und die nötige Verfassungsnovelle aus dem Kanzleramt. „Mein Ziel ist es, die erste österreichische Justizministerin zu sein, die keinen Einfluss mehr auf staatsanwaltschaftliche Verfahren nehmen kann“, so Anna Sporrer (SPÖ) bei der Präsentation.

Was liegt nun konkret auf dem Tisch? Die Generalprokuratur soll aufgelöst werden und in der neuen Behörde aufgehen; die Bundesstaatsanwaltschaft übernimmt deren Aufgaben und zusätzlich die Fachaufsicht über alle Staatsanwaltschaften – also das, was bisher die Ministerin macht. An ihrer Spitze stehen drei gleichberechtigte Mitglieder, der Vorsitz rotiert alle zwei Jahre, die Funktionsperiode beträgt einmalig sechs Jahre, eine Wiederernennung ist ausgeschlossen.

Voraussetzung, um Bundesstaatsanwält:in zu werden, sind zehn Jahre Erfahrung als Staatsanwält:in oder Strafrichter:in sowie eine fünfjährige Cooling-off-Phase für politische Funktionen. Bestellt wird so: Eine zehnköpfige Kommission – OGH-Präsident:in als Vorsitzende:r, die zwei dienstältesten Mitglieder der OGH-Strafsenate, zwei der vier Oberstaatsanwaltschaftsleiter:innen, die Präsident:innen von VfGH und VwGH, die Präsident:innen von Rechtsanwaltskammertag und Notariatskammer sowie ein:e Strafrechtsprofessor:in – erstattet einen Besetzungsvorschlag an den Nationalrat. Dieser stimmt mit einfacher Mehrheit zu oder lehnt ab; im zweiten Fall liefert die Kommission einen neuen Vorschlag, bis sich eine Mehrheit findet.

Und weil die parlamentarische Einbindung der Preis war, um die ÖVP an Bord zu holen – ihr Justizsprecher Klaus Fürlinger sagt ganz offen, die parlamentarische Kontrolle sei „massiv gestärkt“ worden –, kommt noch einiges dazu: Nationalrat und Bundesrat dürfen die Bundesstaatsanwaltschaft künftig über „alle Gegenstände der Vollziehung“ befragen, das Abstimmungsverhalten der drei Mitglieder ist gegenüber dem Parlament nicht geheim, der Justizausschuss kann den Vorsitzenden halbjährlich vorladen, und rechtlich verantwortlich sind die drei wie Regierungsmitglieder – sie können also nach dem Vorbild der Ministeranklage vor dem Verfassungsgerichtshof angeklagt und abgesetzt werden.

Unabhängig, aber wie unabhängig?

Wenn wir das jetzt mit dem Kommissionsbericht der Spitzenjurist:innen zusammenlegen, sehen wir schon, woher die Kritik rührt: Der Entwurf weicht praktisch überall dort vom Expert:innenmodell ab, wo es um das Verhältnis zum Parlament geht – Wahl durch den Nationalrat statt justizinterner Bestellung, befristete statt unbefristete Amtszeit, Ministeranklage-Analogie statt rein disziplinarrechtlicher Abberufung, laufende Kontrolle statt Kontrolle erst nach Verfahrensabschluss.

Und exakt an diesen Stellen setzt nun die Kritik in der Begutachtung an. Die Generalprokuratur – die durch das Gesetz abgeschafft würde – formuliert es am schärfsten: Der Anschein des politischen Einflusses würde durch die Auswahl im Nationalrat „nicht beseitigt, sondern nur verlagert, wenn nicht gar verstärkt“. Der Rechtsanwaltskammertag sieht die Ziele des Vorhabens „klar verfehlt“. Transparency International verlangt zumindest gesetzlich geregelte Ablehnungsgründe und eine Begründungspflicht, damit der Nationalrat Kandidat:innen nicht einfach so lange zurückschicken kann, bis ihm jemand passt. Und die einmalige Sechsjahresperiode wirft eine unangenehme Frage auf: Entscheidet jemand, der oder die mit Ende 40 aus diesem Amt scheidet und danach wieder einen Job braucht, wirklich frei von jedem Gedanken an die eigene Zukunft?

Ich persönlich kann ja die Gegenposition durchaus nachvollziehen: Eine weisungsfreie oberste Anklagebehörde ganz ohne demokratische Rückbindung, also ohne an irgendeinem Punkt durch gewählte Mandatar:innen überprüft zu werden, wäre potenziell auch ein Problem – genau deshalb hat der Österreich-Konvent die Idee 2004 verworfen, und genau darauf hat die ÖVP all die Jahre bestanden. Nur steckt darin ein Dilemma, das sich legistisch schlicht nicht auflösen lässt: Wer die demokratische Rückbindung will, holt sich den Anschein der Politiknähe ins Haus; wer den Anschein restlos beseitigen will, verliert die Rückbindung.

Das ließe sich natürlich auch auflösen; der Konvent-Entwurf von 2004 zum Beispiel hätte für die Wahl im Nationalrat eine Zweidrittelmehrheit verlangt (und damit oft auch die Stimmen der Opposition notwendig gemacht), der aktuelle begnügt sich mit einer einfachen Mehrheit – womit rechnerisch die jeweilige Regierungsmehrheit ihre eigene Weisungsspitze bestellen kann. Die nunmehrige Grünen-Justizsprecherin Alma Zadić merkt dazu an, dass die Zahl der Bundesstaatsanwält:innen – drei – zufällig just der Zahl der Regierungsparteien entspricht.

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Einfach Politik.

Innenpolitik-Journalist Georg Renner über Österreichs Politiklandschaft.

Jeden Donnerstag

Ich vermute ja, dass diese Diskussionen auch in der laufenden Legislaturperiode akademisch bleiben werden. Die Reform braucht eine Änderung der Bundesverfassung, also eine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat. ÖVP, SPÖ und Neos haben dafür zu wenige Stimmen, sie bräuchten also entweder die Zustimmung der FPÖ oder der Grünen; beide haben das für diesen Entwurf ausgeschlossen, das Gesetz muss jetzt noch einmal zurück an den Start. Ich wage die Prognose: Die erste Justizministerin ohne Einfluss auf Strafverfahren wird Sporrer nicht mehr.