Europa beherbergte schon einmal Millionen von Flüchtlinge. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs waren dies Menschen, die vom Naziregime als Zwangsarbeiter in anderen Ländern eingesetzt und nun von dort vertrieben wurden. Die Mitglieder der gerade erst gegründeten Vereinten Nationen mussten auf diesen Notstand reagieren. Es wurde festgehalten, wer als Flüchtling gilt: Jeder, der aufgrund seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung eine wohlbegründete Furcht vor Verfolgung hat und wegen dieser Furcht nicht in sein Heimatland zurückkehren kann. Diese Definition mündete in Artikel 1 der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Sie bildet bis heute die Grundlage des internationalen Rechts zum Schutz für Flüchtlinge. Auch Österreich hat die Konvention unterzeichnet und verpflichtet sich, verfolgten Menschen Schutz zu gewähren.

Bereits drei Jahre zuvor, 1948, beschlossen die Vereinten Nationen in Paris die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. In Artikel 14 heißt es sehr weit gefasst: "Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen". Allerdings ist die Erklärung keine verbindliche Rechtsquelle des Völkerrechts, sie ist also nicht einklagbar.

Kein Recht auf Anerkennung als Flüchtling

Als Recht auf Asyl verstanden werden kann hingegen Artikel 18 der Europäischen Grundrechtscharta, die im Jahr 2000 proklamiert wurde. "Das Recht auf Asyl wird (…) gewährleistet" steht in diesem EU-eigenen Menschenrechtskatalog. Jeder Mensch, der in einem EU-Mitgliedsstaat um Asyl ansucht, muss ein faires Asylverfahren bekommen. Es gilt außerdem ein Abschiebeschutz, wenn "das ernsthafte Risiko der Todesstrafe, der Folter oder einer anderen unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe oder Behandlung besteht." Ein Recht auf Anerkennung von Asyl gibt es hingegen nicht. Ob jemand als Flüchtling anerkannt wird oder nicht, entscheidet der Staat, in dem der Antrag gestellt wird.

Welcher Staat für das Asylverfahren zuständig ist, regelt die Dublin-Verordnung. Kern- und Streitpunkt der Verordnung ist eine Bestimmung in Artikel 13. Demnach ist das EU-Land für die Bearbeitung des Asylantrags zuständig, in das der Asylsuchende zuerst eingereist ist. Die Dublin-Verordnung ist für alle EU-Staaten rechtlich bindend. Starke Kritik daran gab es vor allem von den Ländern, die an den EU-Außengrenzen in den vergangenen Jahren mit einer hohen Zahl von Flüchtlingen konfrontiert waren: Italien, Griechenland oder Ungarn. Der Ursprung der Verordnung geht auf das Jahr 1990 zurück, als man eine Regelung für fünf Schengen-Länder suchte. "Was man damals verhindern wollte, waren sogenannte ‚refugees in orbit‘, also Menschen, die von einem Flughafen zum anderen weitergereicht werden", sagt Manfred Nowak, Völkerrechtler von der Universität Wien. Die EU wollte damals Zuständigkeit schaffen. Seit damals hat sich vieles verändert, die Rufe nach einer Reform des Dublin-Systems werden immer lauter. "Das Dublin-System bedeutet sehr viel bürokratischen, finanziellen und faktischen Aufwand. Besser für die Flüchtlingsverteilung wäre eine europäische Asylbehörde mit einem einheitlichen Standard", sagt Nowak.