Am Anfang stand ein Versprechen. Es wurde 2003 bei Thessaloniki gegeben, von den Staats- und Regierungschefs der damals 15 EU-Staaten. Es ging um die Beitrittsperspektive für die Länder Südosteuropas, die die Unionspolitiker ihren Amtskollegen in Aussicht stellten. Doch der Weg in die Union erwies sich als voller Hürden. Und die sind bis heute nicht beseitigt.

Das Erweiterungsprojekt befindet sich nämlich im Dornröschenschlaf. Die Bulgaren wollten es wachküssen; die Österreicher, die von ihnen im Juli den EU-Ratsvorsitz übernehmen, deklarieren ebenfalls Bereitschaft dazu. Doch trotz eines EU-Westbalkan-Gipfels in Sofia im Mai, des ersten derart hochrangigen Treffens seit fünfzehn Jahren, trotz einer entsprechenden Strategie, die die EU-Kommission Anfang des Jahres vorgestellt hatte, und trotz einiger Beteuerungen auf beiden Seiten schlummert das Vorhaben weiter vor sich hin.

Konflikte in der Region

Denn die Aufbruchstimmung von 2003 hat einen Dämpfer erhalten. In der Zwischenzeit hat sich ebenfalls das geopolitische Bild in der Region verändert: Slowenien und Kroatien sind der Europäischen Union beigetreten, Montenegro und der Kosovo haben sich von Serbien gelöst, Mazedonien müht sich mehr denn je, den Namensstreit mit Griechenland zu lösen. Einige Zwistigkeiten in der Region hat dies aufgelöst, andere verschärft.

Auf der anderen Seite ist in der EU nicht unbedingt viel Enthusiasmus für eine Erweiterung der Gemeinschaft spürbar. Nach der Aufnahme zehn ost- und südeuropäischer Staaten 2004 und dem EU-Beitritt Bulgariens sowie Rumäniens zweieinhalb Jahre später folgten heftige Debatten darüber, ob die neuen Mitglieder nicht zu schnell, da zu unvorbereitet, zu solchen geworden sind. Hinzu kommen Sorgen über Entwicklungen in einigen Mitgliedstaaten, wie Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit in Ungarn oder Polen.

Nächste Erweiterungsrunde: 2025

Daher verstrichen weitere Jahre, bis die EU-Kommission einen möglichen Termin für die nächste Erweiterungsrunde nannte: 2025. Fix ist das aber keineswegs. Es hängt nicht zuletzt von den Fortschritten der Kandidatenländer ab. Zu diesen zählen vier der sechs Staaten: Albanien, Mazedonien, Montenegro und Serbien. Nur mit den letzten beiden führt die EU derzeit Verhandlungen um einen Beitritt zur Union. In weiter Ferne liegt diese Etappe für Bosnien-Herzegowina und den Kosovo.

Die Phasen des Erweiterungsprozesses nach der Jahrtausendwende skizziert Vedran Dzihic vom Österreichischen Institut für Internationale Politik (OIIP) folgendermaßen: Den Anfang markierte ein "vielversprechendes, enthusiastisch vorgetragenes, auch emotionales Begehren nach Frieden, nach der EU, nach einer anderen Form der Entwicklung der Gesellschaften". Das galt nicht nur für die osteuropäischen Staaten, sondern auch für die Gebiete des ehemaligen Jugoslawien, das erst kurz zuvor unter Blutvergießen zerfallen war.

Danach hätten die Menschen Lust auf Neues gehabt, sagt Dzihic. "Die EU hat das personifiziert: den möglichen Aufbruch nach Kriegen und Konflikten. Sie hat damals, 2003, auch kommuniziert, dass sie mit Freude der Region Südosteuropa eine Beitrittsperspektive gibt."

Multikrise der Union

Später schlitterte die Union allerdings in eine Multikrise: Es habe angefangen mit den Verfassungsreferenden in den Niederlanden sowie Frankreich und der Ablehnung des Textes, sei weitergegangen mit der Weltfinanz- und der Eurokrise, bis hin zur Flüchtlingskrise und zum Brexit-Referendum. In dieser Zeit habe es keine Bereitschaft in den Hauptstädten gegeben, das Erweiterungsprojekt prioritär zu behandeln, schon gar nicht nach den Beitritten Bulgariens und Rumäniens, stellt der Politologe fest. "Und es gibt keine Kraft mehr, etwas anzubieten, was über die Technokratie hinausgeht.

Das bedeutet, es gibt technische Vorgaben zu erfüllen, die EU-Kommission schreibt Berichte" – und jede Vision werde abgetötet, ebenso wie das Gespür der Menschen dafür. "Die Freude ist gänzlich weg. Die EU ist für die Politiker, aber vor allem die Bevölkerung nicht mehr das Modell, das die Lust vermittelt, zu Neuem aufzubrechen und sich dafür anzustrengen." So sei das Projekt sanft entschlafen, beschränke sich auf den üblichen Betrieb.

Dzihic sieht die Verantwortung allerdings nicht nur bei der Gemeinschaft, sondern beobachtet eine "diffuse Verschiebung" auch unter den Bewerbern sowie einen Parallellauf: "Je schwächer die EU ist, und je stärker der Einfluss anderer Akteure in der Region wurde – wie Russland oder die Türkei –, desto schwächer ist die Zustimmung zur Union und desto größer der Raum für autoritäre Tendenzen." Immerhin habe das die EU aber mittlerweile erkannt und frage sich, wie sie ihre sicherheits- und geopolitischen Interessen wahren könne.

Ein neues Narrativ

Die Folge waren unter anderem die Präsentation der Kommissionsstrategie und das Bemühen um mehr Engagement. Ähnlich wie Dzihic ortet auch Florian Bieber, Leiter des Zentrums für Südosteuropastudien an der Karl-Franzens-Universität Graz, ein neues Narrativ. "Der Versuch, neuen Schwung reinzubringen, ist die Reaktion auf etwas, eine Gegenbewegung zu negativen Entwicklungen – zum russischen Einfluss, zur Krisenhaftigkeit in der Region, zu autoritären Tendenzen. Es ist der Versuch, das abzuwenden oder zu vermindern." Die Frage sei aber, ob diese Ideen ausreichen, die negative Dynamik zu durchbrechen und eine Gegenentwicklung auszulösen. Das hänge vom tatsächlichen Engagement der EU jenseits von Deklarationen ab.

Die Union sei jedoch nicht konsequent, meint Bieber. Zwar habe die Kommission in ihrer Strategie etliche Problemfelder benannt, aber ihre darauf folgenden Berichte waren schon weniger kritisch. Und auch bei den Besuchen hochrangiger EU-Vertreter in der Region war in den vergangenen Monaten wenig von den Schwierigkeiten zu hören. Dazu gehören nicht nur der Dauerzwist um den Status des Kosovo, dessen Unabhängigkeit Serbien etwa nicht anerkennt oder der politisch-institutionelle Stillstand in Bosnien-Herzegowina, sondern auch – in allen Ländern – Formen von Vetternwirtschaft und der Vereinnahmung des Staates durch Interessen korrupter Eliten.

Als Beispiel für das Lavieren nennt Bieber den Besuch von EU-Ratspräsident Donald Tusk in Serbien, wo dieser Präsident Aleksandar Vucic als einen Seelenverwandten bezeichnet und nicht die Schwierigkeiten mit Rechtsstaatlichkeit, mit Medienfreiheit, mit der grundlegenden Aushebelung demokratischer Prinzipien erwähnt habe. "Die größte Schwäche ist also, dass bei allem Engagement der kritische Schwung fehlt", fasst der Politologe zusammen. "Die Auftritte vor Ort lassen – anders als es die Erweiterungsstrategie tut – die schwerwiegenden Probleme außer Acht. Und den Mangel an öffentlicher Kritik können die Eliten dann zu Hause als Erfolg verkaufen, es den Einwänden der Opposition entgegensetzen."

So zögert die EU einerseits, undiplomatisch zu sein, andererseits muss sie Reformen einfordern, um die Länder bereit für eine Mitgliedschaft in der Union zu machen. "Das geht nun einmal nicht nur mit Diplomatie", betont Bieber und verweist auf eine Klarheit, die die Gemeinschaft im Gegensatz zu heute früher sehr wohl aufgebracht hätte. "In den 1990er Jahren war die EU deutlich, als Vladimir Meciar in der Slowakei an der Regierung war. Da hat sie klargestellt: Mit solchen – als autokratisch kritisierten – Machthabern lässt sich kein Beitritt vorantreiben." Umgekehrt führten die derzeitigen Befürchtungen, mit solchen Äußerungen einen Partner am Westbalkan zu verprellen, nun dazu, dass die Eliten dort damit spielen. "Nach dem Motto: Wenn ihr uns nicht unterstützt, dann haben wir noch immer Russland und Präsident Wladimir Putin. Auf dieses Spiel muss die EU reagieren."

Dabei könnte die Gemeinschaft durchaus selbstbewusster auftreten – denn eine ernsthafte Alternative zu ihr bietet sich weder wirtschaftlich noch gesellschaftspolitisch. "Selbst die größten Freunde Russlands schicken ihre Kinder nach Deutschland oder nach Österreich zum Studieren – und nicht nach Russland", erklärt Bieber.

Sechs Balkanstaaten wollen in die EU

Die EU-Mitgliedschaft bleibt denn auch das erklärte Ziel der sechs Balkan-Staaten. Für die einzelnen Länder ist sie freilich unterschiedlich weit entfernt. Während Montenegro – zumindest bei der Erfüllung formeller Vorgaben – die meisten Fortschritte erreicht hat, hat Bosnien-Herzegowina noch nicht einmal den Status eines Beitrittskandidaten, und mit dem Kosovo hat die Union gerade einmal ein Annäherungsabkommen unterzeichnet. Die ehemalige serbische Provinz ist auch für Belgrad von Bedeutung: Serbien muss seine Beziehungen zum Nachbarn normalisieren, was eine der Bedingungen für eine erfolgreiche Fortsetzung der Verhandlungen mit Brüssel ist. Beitrittsgespräche mit der EU will auch Albanien schon bald starten: Tirana hofft, dass es eine Frage der Wochen, nicht Monate ist, wann eine Entscheidung darüber fällt.

Mazedonien, das schon länger den Kandidatenstatus hat, wartet ebenfalls noch darauf. Doch ist bisher am Widerspruch Griechenlands schon die Aufnahme des Landes in das Militärbündnis Nato gescheitert. Auch die EU-Annäherung verzögert sich, weil Athen die Staatsbezeichnung Mazedonien ablehnt – mit Hinweis auf eine gleichnamige Region in Nordgriechenland. Allerdings zeichnet sich bereits seit einiger Zeit eine Lösung für den Namensstreit ab, die jedoch noch von beiden Parlamenten akzeptiert werden muss.

So geht derzeit ausgerechnet von Mazedonien ein Hoffnungsschimmer aus. Das Land, das eine nationalkonservative Regierung in eine schwere Verfassungskrise gestürzt hatte, hat unter einem neuen Kabinett von Sozialdemokraten und albanischen Parteien seit einem Jahr viel Reformeifer gezeigt, ebenso Engagement zur Lösung des Zwists mit Athen.

Kommt es zu einer Einigung, könnte eine positive Dynamik für die gesamte Region entstehen. Doch auch die EU müsste über Deklarationen hinausgehen, finden Experten. Und sie müsste die Erweiterung auf der Agenda weiter nach oben rücken. Österreich, das als Vorsitzland in der Gesamtheit der EU-Maschinerie zwar nur beschränkte Möglichkeiten hat, könnte da zumindest Akzente setzen, so wie es Bulgarien versucht hat.

Auch wenn die Mitgliedstaaten nun Gefahr laufen, sich in den aktuellen Debatten über ihren künftigen Finanzplan oder Reformen für die Eurozone zu verzetteln – die Aufgabe der EU sei, zu neuer Kraft zu finden und sich danach wieder der Erweiterung zu widmen, meint Politologe Dzihic. "Und die zweite Aufgabe liegt bei den Ländern Südosteuropas: zu beweisen, ob sie ernsthaft an der EU interessiert sind oder nur daran, ihr Spiel zwischen EU, Russland und der Türkei zu spielen." Die Voraussetzung dafür, dass das Erweiterungsprojekt wieder an Relevanz gewinne, sei, dass sich auf beiden Seiten etwas Positives tue.