60 Jahre soziale Sicherheit

Wien. Es ist das Fundament des Sozialstaats, für den Österreich international bekannt und renommiert ist. Vor 60 Jahren, am 1. Jänner 1956, trat das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG) in Kraft. Kranken-, Unfall-, Pensions- und Arbeitslosenversicherung - ohne ASVG und seine Weiterentwicklungen gäbe es nicht, was für die Österreicher längst selbstverständlich ist. Zweifellos hat die gesetzliche Festschreibung des Zugangs zu medizinischer Versorgung und Absicherung im Alter wie im Unfall- und Krankheitsfall viel zur gesellschaftlichen Stabilität beigetragen, ohne die auch die wirtschaftliche Erfolgsgeschichte der Zweiten Republik wohl nicht möglich gewesen wäre.

Ganze 238 größere und kleinere Änderungen wurden seit dem Beschluss der Stammfassung am Sozialversicherungsgesetz durch den Nationalrat vorgenommen, 43 Mal hob der Verfassungsgerichtshof Änderungen wieder auf. Das Ergebnis ist ein hochkomplexes Gesetzeswerk, das - Experten der Sozialpartner ausgenommen - für kaum jemanden mehr verständlich ist.

Komplexes Regelwerk

Eine "Entflechtung" des Regelwerks sei zwar durchaus möglich, aber schwierig, ist der Sozialrechtsexperte Wolfgang Mazal überzeugt. In Deutschland, wo die Sozialgesetzgebung ähnlich komplex ist, habe man versucht, das Sozialgesetz auf eigene, bereichsbezogene "Bücher" aufzuteilen - mit mäßigem Erfolg. Die Regelflut finde nun innerhalb der "Bücher" statt. "Das Problem hat sich nur verlagert", so Mazal. Der Grund für die nur noch Experten verständliche Legislatur sieht Mazal im Prozess der Entstehung der Novellen: "Die an der Regelungserstellung beteiligten Experten der Sozialpartner übersehen entweder die Mehrdeutigkeit der verwendeten sprachlichen Formulierungen oder formulieren bewusst mehrdeutig", so Mazal. "Können strittige Punkte in der Gesetzeswerdung nicht geklärt werden, werden diese im Interesse einer politischen Lösung auf die Judikatur verschoben - in der Hoffnung, im Gesetzesvollzug vielleicht doch noch das "durchbringen" zu können, was im parlamentarischen Prozess nicht gelungen ist."

Die - sprachliche wie legistische - Komplexität des ASVG-Komplexes ist also auch Ausdruck der sozialpartnerschaftlichen Genese des Systems Sozialpartnerschaft. Einen weiteren Grund für die Unübersichtlichkeit ortet Mazal in den Übergangsregelungen bei ASVG-Änderungen, die dem Vertrauensschutz geschuldet sind. Diese sind oft viel länger wirksam als die materielle Neuregelung. Der Gesetzestext ist oftmals für viele Jahrgänge noch nicht relevant, stattdessen gelten für unterschiedliche Generationen unterschiedliche Regelungen. Dies ließe sich aber ob des Vertrauenschutzes nicht vermeiden, erklärt Mazal.

Baustellen gibt es im ASVG inzwischen genug: Die Reform der Pensionssysteme gilt hier als größter Brocken. Immer wieder wird eine große Reform verlangt, versucht - und dann doch wieder aufgeschoben. Die schwarz-blaue Regierung installierte 2003 eine Pensionsreformkommission unter der Leitung des Arbeits- und Sozialrechtlers Theodor Tomandl, die auch eine Vereinfachung des Gesetzeswerks versuchte - und scheiterte. Als Konsequenz wurde 2005 das Pensionskonto beschlossen, andere Änderungen wurden später unter SPÖ-Kanzler Alfred Gusenbauer wieder zurückgenommen. Die Pensionen sind ewiges Streitthema zwischen Rot und Schwarz - zu groß sind die ideologischen Auffassungsunterschiede.

Schwarz-roter Widerspruch

Der Sozialpolitikexperte der Wirtschaftskammer, Martin Gleitsmann, fordert indes grundlegende Überlegungen zur künftigen Finanzierbarkeit des ASVG-Systems ein. Es sei in Frage zu stellen, ob das hohe Leistungsniveau auch in Zukunft erhaltbar wäre. Es sei an der Zeit, das ASVG "an die Herausforderungen unserer Zeit, auch hinsichtlich der Flüchtlingsbewegungen, anzupassen", so Gleitsmann. "Wenn wir dieses hohe Leitungsniveau halten wollen, brauchen wir ein entsprechend hohes Einnahmenniveau. Die Diskussion, wohin sich das entwickelt, geht mir zu langsam", kritisiert Gleitsmann.

Ganz anders sieht das die Arbeiterkammer (AK) - vor allem, was das strittige Pensionssystem angeht. "Die Zahlen bestätigen, dass die Pensionsreformen der letzten Jahre wirksame Effekte gebracht haben. Eine große Reform ist nicht notwendig - für uns ist noch immer eine hohe Beschäftigung der Garant dafür, dass das System finanzierbar bleibt", so Helmut Ivansits, Leiter der AK-Abteilung für Sozialversicherungen.

Heute, Dienstag, wird das ASVG im Parlament mit einem Festakt gewürdigt. Im Anschluss daran diskutieren Experten über die Herausforderungen des ASVG.