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Bravourstück oder Flop?

Von Waldemar Hummer

Analysen

Die EU hat sich zum 50. Geburtstag neue Ziele gesetzt. | 50 Jahre nachdem die Regierungschefs und Außenminister Deutschlands, Frankreichs, Italiens, Belgiens, der Niederlande und Luxemburgs am 25. März 1957 in Rom ihre Unterschrift unter die Gründungsverträge der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom) gesetzt hatten, wurde dieses Umstandes am informellen Treffen der Staats- und Regierungschefs vom 24. und 25. März 2007 in Berlin in einer feierlichen Zeremonie gedacht.


Am 25. März Vormittag wurde die "Erklärung anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge", in der Folge "Berliner Erklärung" genannt, von den Vorsitzenden der drei Organe Europäisches Parlament (Hans-Gert Pöttering), Rat (Angela Merkel) und Kommission (José Manuel Barroso) unterzeichnet. Entgegen der ursprünglichen Absicht wurde die Erklärung von den Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedstaaten aber nicht signiert.

Bindend oder nicht?

Über den Rechtscharakter der "Berliner Erklärung" sind sich die Kommentatoren nicht einig. Einige qualifizierten sie als "einzigartiges Dokument ohne juristische Bindungswirkung", andere wiederum als völkerrechtliche (Selbst-)Verpflichtung. Es wird ihr aber auch eine bloß moralische Bindungswirkung konzediert. Formell präsentiert sich die "Berliner Erklärung" als "Interinstitutionelle Erklärung" der drei Hauptorgane der Europäischen Gemeinschaften - Parlament, Rat und Kommission - so wie dies bereits bei der "EU-Grundrechte-Charta" der Fall war. Auch diese wurde am 7. Dezember 2000 in Nizza von den Präsidenten dieser drei Organe feierlich proklamiert, wobei es sich dabei um einseitige Willenserklärungen dieser Organe handelte, durch die sie die in der Grundrechte-Charta angeführten Rechte anerkannten. Sie taten dies aber bloß mit einem Selbstbindungswillen, nicht aber mit dem Willen, sich dadurch gegenseitig zu binden.

Deswegen stellt die Grundrechte-Charta auch nur eine interinstitutionelle Erklärung und keine interinstitutionelle Vereinbarung zwischen den drei Organen dar. Der fehlende gegenseitige Bindungswille qualifiziert somit sowohl die Grundrechte-Charta als auch die Berliner Erklärung zu einer bloßen "Interinstitutionellen Erklärung" mit Selbstbindungswirkung für die drei Organe.

Hätten auch die Staats- und Regierungschefs das Dokument unterzeichnet, dann hätten sie ihre Staaten zusätzlich noch völkerrechtlich auf die "Berliner Erklärung" verpflichtet, nicht aber wäre dadurch, wie ebenfalls gemutmaßt, ein Akt der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten entstanden, da ein solcher bisher stets formell auch als solcher bezeichnet wurde.

Materiell stellt die "Berliner Erklärung" wohl den "niedrigsten gemeinsamen Nenner" dar, auf den sich die 27 EU-Mitgliedstaaten mit ihren divergierenden Interessenlagen einigen konnten. Maliziös merkte der Abgeordnete der Grünen im Europäischen Parlament, Daniel Cohn-Bendit dazu an: "Der Text ist klar, schlicht und sogar in einigen Formulierungen nicht banal. Er ist ein wunderbares Vorwort - jetzt warten wir noch immer auf die Berliner Erklärung, in der uns die Regierungen sagen, wie Europas Zukunft gestaltet werden soll".

Diese Kritik verkennt aber den Charakter diplomatischer Texte, die deswegen zu solchen semantischen Leerformeln und dilatorischen Formelkompromissen Zuflucht nehmen müssen, damit überhaupt erst ein (vermeintlich) konsentierter Text zustande gebracht werden kann. Unter diesem Aspekt und im Wissen um die vielfältigen Widerstände gegen einzelne Formulierungen im Vorfeld der Abfassung der "Berliner Erklärung" kann man deren Text wohl eher als diplomatische Meisterleistung Angela Merkels bezeichnen. Die kompromisshafte Formulierung des Dokuments verstellt aber dem diplomatisch nicht geschulten Leser den Blick auf dessen wesentliche Aussagen.

Langes Ringen

Die Erklärung enthält in ihren drei Teilen sowohl eine Zustandsbeschreibung der aktuellen Europäischen Union als auch eine Reihe von Verwendungszusagen hinsichtlich deren zukünftiger Entwicklung. Am Ende des Teils III wird in der meritorisch wohl wichtigsten Passage festgestellt, dass sich die 27 Mitgliedstaaten in dem Ziel geeint wissen, "die Europäische Union bis zu den Wahlen zum Europäischen Parlament 2009 auf eine erneuerte gemeinsame Grundlage zu stellen".

Um diesen Satz wurde besonders lange gerungen. So verwässert und semantisch vage diese Passage auch klingen mag, so enthält sie doch einen Hinweis darauf, dass man das Jahr der nächsten Wahl zum Europäischen Parlament (2009) als Ziel für eine Erneuerung der Verträge anpeilt. Die Formulierung lässt es aber völlig offen, ob damit etwa gemeint ist, dass bis dahin die neuen Verträge bereits in Kraft oder lediglich unterzeichnet sein müssen. Während Kanzlerin Merkel erklärte, dass der Erfolg davon abhänge, "dass das Ganze bis dahin in Kraft tritt", und damit wohl davon ausgeht, dass die Verträge bis dahin ratifiziert sein müssen, erklärten Polens Präsident Kaczynski und der tschechische Präsident Klaus, dass dies völlig unrealistisch sei, und man wohl nur davon ausgehen könne, dass die Verträge bis dahin unterzeichnet sein sollten.

*DDDr. Waldemar Hummer ist Professor am Institut für Europarecht und Völkerrecht der Universität Innsbruck .