Grenzen der Verschuldung

Wien. Die Debatte um eine Schuldenbremse ist zwar älter als die Wirtschaftskrise, doch erst mit ihr machte sie in Funk, Fernsehen und im Nationalrat Karriere. Binnen zwei Jahren war damals die Staatsverschuldung in Österreich von 68,7 auf 82,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) hinaufgeschnalzt.

Der Versuch der rot-schwarzen Regierung im Jahr 2011, eine Schuldenbremse in die Verfassung zu schreiben, scheiterte an der Zwei-Drittel-Hürde, so fand sie nur Eingang ins Bundeshaushaltsgesetz. Doch das Thema blieb der heimischen Innenpolitik erhalten. Auch ins aktuelle Regierungsprogramm wurde Schuldenbremse in die Verfassung hineingeschrieben.

Die Diskussion über diese gesetzliche oder sogar verfassungsgesetzliche Form der budgetären Selbstbeschränkung ist primär eine politische. Dahinter stecken aber ökonomische Überlegungen, wonach eine zu hohe Staatsverschuldung problematisch ist. Das ist Konsens. Unklar ist jedoch, ab wann eine verschuldete Volkswirtschaft kippt.

Eine viel beachtete Untersuchung der US-Ökonomen Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff, die eine Schuldenquote von 90 Prozent als neuralgischen Punkt definiert hatten, ab der Staaten verarmen, wurde von einem Studenten in seiner Seminararbeit widerlegt. Die beiden Professoren hatten sich schlicht verrechnet. "Es gibt keine natürliche Grenze, sie ist nicht für alle Staaten gleich", sagt IHS-Direktor Martin Kocher. Und sie sind auch nicht vorhersagbar.

Als die EU-Staaten 1992 mit dem Vertrag von Maastricht die Währungsunion beschlossen, wurde eine maximale Schuldenquote von 60 Prozent als Eintrittskriterium festgeschrieben. Österreich war seit dem EU-Betritt allerdings nie unter diesen 60 Prozent, bis zur Krise war die Quote aber konstant. Die Konvergenzkriterien sollten dem Euro Stabilität geben. Was auch der Fall war - bis Lehman pleiteging.

Österreich profitierte

Maastricht liegen vor allem fiskalische Erwägungen zugrunde. Und die Kriterien sind auch eher Spielregeln als Gesetz. Die volkswirtschaftlichen Überlegungen zu einer echten Schuldenbremse sind weiterführend. Denn auch wenn der Schuldenstand eines Staates nicht ein Ausmaß annimmt, das eine Wirtschaft zusammenbrechen lässt, gibt es nachteilige Effekte.

Die Schuldentilgung bindet Budgetmittel und reduziert damit die Flexibilität bei Investitionen. Jedenfalls müssen aber Zinsen für die Kredite bezahlt werden. "Und jeder Euro für Zinsen, kann für nichts anderes mehr verwendet werden, es schränkt daher budgetäre Spielräume ein", sagt Margit Schratzenstaller, Ökonomin am Wifo.

Eine hohe Schuldenquote macht die Staaten weniger krisensicher. Es kann ja wieder einmal ein so außergewöhnliches Ereignis wie die Lehman-Pleite passieren. Eine sehr hohe Kreditlast birgt auch die Gefahr von Rating-Abstufungen, was zu höheren Zinsen führen kann. 2011 war es auch der drohende Verlust des Top-Ratings, der die Regierung dazu motivierte, eine Verfassungsbestimmung für die Schuldenbremse zu basteln. Zustande kam sie dann nicht, und eine Rating-Agentur stufte Österreich auch wirklich etwas hinunter, allerdings Jahre später. Heute weiß man: Österreich zählt vielmehr zu den Profiteuren dieser Krisenfolge, konnte sich zu nie dagewesenen Konditionen verschulden. Durch die Aufnahme langfristiger und fix verzinster Kredite ist Österreich noch auf Jahre kaum mit dem zuvor erwähnten Zinsproblem belastet.

Wäre aber das Verfassungsstück im Jahr 2011 gelungen, hätte die Regierung im darauffolgenden Jahr ein kleines Problem bekommen. Das strukturelle Defizit lag damals nämlich über der geplanten Verfassungsgrenze. Hätte man also mit einer Schuldenbremse vom großartigen Zinsumfeld weniger profitieren können? Vielleicht, allerdings ist so ein Schluss auch im Nachhinein sehr spekulativ, zumal sich realpolitisch keine Regierung leichtfertig gegen sich selbst geschlagen gibt.

Druck auf die Politik

Was aber wichtig ist und hier auch offensichtlich wird: Es ist nicht grundsätzlich problematisch, wenn sich Staaten verschulden. Es hängt von den Umständen und auch vom Wachstum ab. Wenn die Wirtschaft stärker wächst als der Schuldenstand, dann reduziert sich auch die Schuldenquote. Der Anteil am nominalen BIP verringert sich. Für 2018 ist etwa ein Anstieg der Schulden (auf 228,5 Milliarden Euro) prognostiziert, trotzdem wird aufgrund der guten Konjunktur mit einer Reduktion der Schuldenquote zu rechnen sein.

Wenn die Wirtschaft wächst, hat jede Regierung mehr Spielraum. Und natürlich ist Wachstum auch für die Arbeitsmarktentwicklung oder die Finanzierung des Sozialstaats notwendig und wichtig. "Auch Verteilungskonflikte lassen sich über den Zuwachs an Wohlstand leichter lösen", sagt Kocher.

Doch gerade das Wachstum der hoch entwickelten Industrieländer hat sich abgeschwächt, auch wenn Österreich derzeit eine sehr gute Konjunkturphase erlebt. Doch die Jahre davor waren eben besonders mager. Und solche schwachen Wachstumsphasen mit all ihren Folgen, wie etwa hoher Arbeitslosigkeit, setzten die Politik immer unter Druck. Ein Argument für eine Schuldenbremse ist daher auch, die Republik vor den finanziellen Folgen dieser politischen Dynamiken zu schützen - oder anders gesagt: die Politiker vor sich selbst.

Investitionen nicht rückläufig

Die Schweiz war das erste Land, das eine Schuldenbremse in der Verfassung verankert hat, sie wurde per Volksentscheid 2001 beschlossen. Der Anstieg der Schuldenquote hat sich dadurch deutlich abgeflacht, jedoch auf einem ohnehin sehr niedrigen Niveau. Andere Länder folgten nach der großen Krise, allerdings in sehr unterschiedlicher Art und Weise. Die Daten hierzu sind noch jung. "Sie deuten aber darauf hin, dass Investitionen deshalb nicht verringert werden", sagt Kocher.

Es ist eine Grundangst der Politik, dass sie sich aufgrund enger budgetärer Grenzen nicht entfalten kann. Auch die jetzige Regierung wird sich zumindest lange Zeit lassen, ehe sie eine Schuldenbremse in die Verfassung schreibt. Bis es so weit ist, lebt man sie, heißt es sinngemäß aus dem Finanzressort.

Das gesamte Online-Dossier zu den bis heute nachwirkenden Folgen der Lehman-Pleite finden sie unter:

wienerzeitung.at/lehmanpleite