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Lob der Bürokratie

Von Ralph Bollmann

Reflexionen

Kaum etwas ist im öffentlichen Diskurs so billig zu haben wie Kritik an formalisierten Verwaltungsverfahren. Dabei sind sie die Garanten für stabile Demokratien und eine funktionierende Marktwirtschaft.


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Kaum eine bürokratische Maßregel rief in der Geschichte Österreichs einen derartigen Widerstand hervor wie die Reform des Bestattungswesens, die Kaiser Joseph II. am 23. August 1784 verfügte. Wie die gesamte Politik des Kaisers, folgte auch diese Verordnung einer Logik der reinen Zweckmäßigkeit.

Des Kaisers Irrtum

Demnach war eine Beerdigung nichts weiter als ein Akt der öffentlichen Hygiene, der eine rasche Verwesung des Leichnams ermöglichen sollte. Dabei sei aber nichts hinderlicher "als die Eingrabung der Leichen in Todtentruhen", dekretierte Joseph. Folglich sollten "alle Leichen in einen leinenen Sack ganz blos ohne Kleidungsstücke eingenähet" und "nie mit den Truhen unter die Erde gebracht", sondern "aus solchen wieder herausgenommen" werden. Alle Pfarreien wurden angewiesen, sich solche schlichten Mehrwegsärge in verschiedenen Größen zu beschaffen.

Seine Rechnung hatte Joseph II. ohne die Bevölkerung gemacht. Im Jänner 1785 musste Joseph die umstrittene Regelung zurücknehmen - auch wenn überzeugte Josephiner die spartanischen Beisetzungen weiter praktizierten, so auch 1791 im Falle des Komponisten Wolfgang Amadeus Mozart. In einem allerhöchsten Handbillet stellte der Kaiser resigniert fest, die Lebenden setzten leider einen unendlichen Preis darauf, "daß ihre Körper nach dem Tode langsamer faulen, und länger ein stinkendes Aas bleiben". Er habe nur "die vernünftigen Ursachen, die Nutzbarkeit und Möglichkeit dieser Art der Begräbnisse" zeigen wollen und erkläre daher, dass er "keinen Menschen, der nicht davon überzeugt ist, zwingen will, vernünftig zu seyn".

Kaum etwas ist im öffentlichen Diskurs so billig zu haben wie Kritik an der Bürokratie. Wer in der deutschen Version des Internetlexikons Wikipedia nachschlägt, stößt dort als Erstes auf eine Definition aus dem Vorgängerwerk des Jahres 1894, Meyers Konversationslexikon: "Bezeichnung für eine kurzsichtige und engherzige Beamtenwirtschaft, welcher das Verständnis für die praktischen Bedürfnisse des Volkes gebricht." Das dürfte heute mehr denn je die Haltung gegenüber formalisierten Verwaltungsverfahren sein, ihre Ablehnung überschreitet längst alle Parteigrenzen. Als Erste skandierten die Spontis der siebziger Jahre den Slogan "legal - illegal - scheißegal". Dann trat die frohgemute Verachtung aller Dienstwege ihren Siegeszug in den politischen und ökonomischen Mainstream an.

Es lohnt sich, wieder einmal den deutschen Soziologen Max Weber (1864-1920) zu studieren. Im bürokratischen Prinzip sieht er die "formal rationalste Form der Herrschaftsausübung", die "für die Bedürfnisse der Massenverwaltung heute schlechthin unentrinnbar" sei: "Man hat nur die Wahl zwischen ‚Bürokratisierung‘ und ‚Dilettantisierung‘ der Verwaltung."

Allgemeine Prinzipien

Bürokratie, das ist für Weber die Ausübung von Geschäften nach allgemein angebbaren Prinzipien, bei klar abgegrenzten Kompetenzen, mit dem Recht der Berufung oder Beschwerde an übergeordnete Instanzen. Es ist die Abwesenheit jener Unfreiheit, die der Einzelne im System traditionaler Herrschaft erdulden muss, also im vormodernen Personenverband. Und es ist die Abwesenheit jener Willkür, die charismatische Herrschaft in Gestalt des modernen Diktators und seines Maßnahmenregimes mit sich bringt.

Lange haben wir uns in der Illusion gewiegt, über die Weberschen Alternativen hinaus zu sein. Die Großstrukturen der klassischen Moderne erschienen als Phänomen der Vergangenheit, ein Opfer zweier säkularer Prozesse: der Individualisierung und der Beschleunigung. Klein und beweglich sollten die neuen Organisationseinheiten sein, losgelöst von starren Hierarchien und einheitlichen Vorgaben. Aus dem Diener des Staates, um zunächst im öffentlichen Bereich zu bleiben, sollte der Diener des Bürgers werden.

Elementare Denkfehler

Dass darin zwei elementare Denkfehler stecken, fiel zunächst niemandem auf. Zum einen bleibt der Staat bei noch so freundlichen Umgangsformen ein hoheitlicher Akteur. Selbst wenn er aus dem Personalausweis ein "Produkt" macht, das beim "Bürgerservice" zu erstehen ist, bleibt dem Verbraucher am Ende doch der Weg zur Konkurrenz auf der anderen Straßenseite versperrt. Zum anderen ist in der staatlichen Sphäre die Begünstigung des einen meist mit der Belastung des anderen verbunden. Wird einem Hausbesitzer die Baugenehmigung für eine neue Garage "unbürokratisch" erteilt, heißt das in der Regel, dass der Nachbar die Beeinträchtigung seines Ausblicks ungefragt erdulden muss.

Die Bürokratie wird gern in einen künstlichen Gegensatz zum Demokratieprinzip gebracht. Uns allen ginge es demnach besser, wenn in den Behörden flexibel agierende Unternehmer den Bedürfnissen des einzelnen Bürgers entgegenkämen. Das Gegenteil ist der Fall. Demokratie und Rechtsstaat bedürfen eines Apparats, der in Gesetze gegossene Mehrheitsentscheidungen durchführt - und dabei gerade nicht kreativ vorgeht.

Das Rechtsstaatsprinzip setzt der Mehrheitsherrschaft nicht nur notwendige Grenzen, es ermöglicht sie zugleich. Die öffentliche Verwaltung muss den Wortlaut der vom Souverän legitimierten Paragrafen strikt befolgen. Sie soll sich aber auch einem Regime willkürlicher "Maßnahmen" widersetzen, selbst wenn sie sich auf einen tatsächlichen oder vermeintlichen Volkswillen stützen.

Eine professionelle Verwaltung stellt eines der Gravitationszen-tren des bürgerlichen Rechtsstaats dar, die vor den Fährnissen und der Willkür singulärer Abläufe bewahrt und Rechtsansprüche definiert. Pauschalkritik ist deshalb ziemlich kurzsichtig. Wer darüber stöhnt, welche Unterlagen er auf dem Amt vorweisen muss, vergisst gerne, dass ihm diese Dokumente den Weg zum gewünschten Verwaltungsakt ebnen - und dass er diesen Anspruch vor dem Verwaltungsgericht einklagen kann.

Die Ironie des Vorgangs besteht darin, dass die peinliche Befolgung bürokratischer Abläufe die Macht der Bürokraten nicht erweitert, sondern ganz im Gegenteil gerade beschränkt. Machen sie ihre Arbeit gut, bringen sie sich als Individuen gleichermaßen zum Verschwinden. In der Hand hätten sie den Bürger nur, wenn sie jenseits der eng definierten Ermessensspielräume des Rechtsstaats aus eigener Machtvollkommenheit auf dessen "Bedürfnisse" eingehen könnten. Das wären dann sizilianische Verhältnisse . . .

Welche Folgen die Unterbürokratisierung eines Landes für dessen ökonomische Leistungsfähigkeit haben kann, lässt sich gegenwärtig ganz plastisch am Beispiel Griechenlands beobachten. Das Land, das bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aus dem Verbund der osmanischen Vielvölkermonarchie ausschied, hat jenen Entwicklungsschub zu moderner Staatlichkeit nicht mehr mitgemacht, den die Resttürkei hundert Jahre später erlebte.

Die verbreitete Diagnose, das Land habe zu viel "Bürokratie", geht daher in die Irre. Nach den Zahlen von OECD und Internationaler Arbeitsorganisation scheint nicht der Gesamtumfang öffentlicher Beschäftigung das Problem zu sein, sondern die falsche Verteilung der Ressourcen, die miserable Qualifikation vieler Beamter und vor allem die mangelnde Beachtung bürokratischer Prinzipien. Es fehlt ein Verständnis für geregelte Verwaltungsabläufe als Grundvoraussetzung für erfolgreiches Wirtschaften wie für eine funktionierende Demokratie.

Jene politische Selbstbestimmung, deren Verlust manche Griechen jetzt beklagen, haben sie schon bisher nicht besessen: Selbst wenn im Athener Parlament Entscheidungen jenseits überkommener Seilschaften möglich sein sollten, gäbe es niemanden, der solche Gesetze wirklich implementieren könnte.

Anders ist die Lage in den romanischen Ländern mit ihrer teils sehr ausgeprägten bürokratischen Tradition. Gerade das Beispiel Italiens zeigt, wie wichtig langfristig eingeübte Mentalitäten für das Funktionieren einer öffentlichen Verwaltung sind. Überall dort, wo bereits im 18. Jahrhundert die aufgeklärte Adminis-tration der Habsburger wirkte, ist der Staatsapparat bis heute einigermaßen funktionsfähig. Im Süden des Landes hingegen konnte sich der Bürokratisierungsprozess nicht durchsetzen. Die Aufrechterhaltung der bestehenden Ordnung wird dort unter Umgehung der staatlichen Verwaltung gern mit unbürokratischen Mitteln sichergestellt - vorzugsweise durch die Androhung von Gewalt, die naturgemäß von Zeit zu Zeit realisiert werden muss. Überflüssig zu sagen, dass eine solche Kultur der Staatsferne keinen starken Anreiz für ausländische Direktinvestitionen darstellt.

Schlanker EU-Apparat

Vor dem Hintergrund solcher mentalitätsgeschichtlicher Prägungen ist es erstaunlich, wie weit die Brüsseler EU-Bürokratie mit ihren Bemühungen um die Schaffung einheitlicher Standards bereits gekommen ist - zumal diese bürokratischen Abläufe von einem außergewöhnlich schlanken Brüsseler Apparat koordiniert werden. Lediglich 32.000 Beschäftigte arbeiten für die Europäische Kommission, das sind nur wenig mehr als beim Wiener Magistrat. Das zeigt Parallelen zu anderen erfolgreichen Imperien der Weltgeschichte. Nach modernen Schätzungen kam das Römische Reich der Antike für den gesamten Mittelmeerraum ebenfalls mit rund 30.000 Zivilbeamten aus. Das britische Empire regierte mit den 1000 Beamten des Indian Civil Service einen ganzen Subkontinent.

Neben der Integrationsbereitschaft gegenüber unterschiedlichen Kulturen und ihrer weltanschaulichen Neutralität ist es die anonyme Maschinerie eines bürokratischen Apparats, von der die friedensstiftende Macht solcher Imperien ausgeht. Mehr als jede andere Institution ist sie in der Lage, die Probleme einer komplexen Gesellschaft zu managen.

Zwar haben diese technokratischen Mechanismen der Krisenbewältigung in der Öffentlichkeit einen besonders schlechten Ruf. Jedem Politiker, der nach "Bürokratieabbau" ruft, ist der Applaus sicher, und "Technokraten" gelten allgemein als kalt und herzlos. Gerade diese Gefühllosigkeit eines imperialen Apparats ist es aber, die am Ende seine Menschenfreundlichkeit ausmacht.

Nur weil sich die römischen Beamten beim Bau von Straßen und Wasserleitungen nicht von lokalen Besonderheiten oder Empfindlichkeiten beeindrucken ließen, kam die Bevölkerung des Römerreichs überall in den Genuss einer entwickelten Infrastruktur. Weil das römische Münzsystem nur bedingt auf regionale Verhältnisse Rücksicht nahm, konnte die Schaffung eines großflächigen Wirtschaftsraums glücken. Vom Wiederaufbau nach Katastrophen wie Stadtbränden oder Erdbeben einmal ganz abgesehen, der ohnehin nur funktionieren kann, wenn sich die Nothelfer nicht von der Flut des Elends hinwegspülen lassen. Besondere Vorsicht ist geboten, wenn "unbürokratische" Hilfe versprochen wird. Dann steht entweder zu befürchten, dass die Unterstützung unprofessionell ausfallen wird - oder Gelder an falsche Adressaten geleitet werden.

Die Beispiele zeigen, dass die bürokratische Kultur eines Landes zu den Phänomenen langer Dauer zählt. Warum die Verwaltung in den Niederlanden besser funktioniert als in Griechenland, wieso sie selbst in Mailand leistungsfähiger ist als in Palermo: Das lässt sich mit statistischen Indikatoren allein so wenig erklären wie mit einem Blick in die Gesetzbücher. Das macht Veränderungen so schwierig. Am ehesten gelingen sie in Krisensituationen, wenn ein politischer oder wirtschaftlicher Zusammenbruch den Reformbedarf schockartig offen legt. Für den österreichischen Reformkaiser Joseph II. waren das die militärischen Niederlagen in den Kriegen gegen Preußen, die ein grelles Licht auf die Rückständigkeit der habsburgischen Erblande warfen.

Erst die Einführung bürokratischer Strukturen machte aus einem lockeren Verbund von Territorien, den nur die Person des Monarchen zusammenhielt, ein einheitliches Staatsgebilde - und ermöglichte dessen Transforma- tion in die spätere Donaumonarchie, die nach Josephs Tod immerhin noch 128 Jahre lang Bestand hatte. Das triste Bild von Weltschmerz und Dekadenz, das die Rückschau auf die Donaumonarchie seit den Zwanzigerjahren bestimmt, speist sich aus dem nachträglichen Wissen um das böse Ende. Das Bild vom ineffizienten k.-u.-k.-Beamten, der seine Zeit lieber im Kaffeehaus als beim Aktenstudium verbringt, ist ein anachronistisches Klischee. Angesichts der politischen und kulturellen Fliehkräfte in der Vielvölkermonarchie ist es eine bemerkenswerte Leistung, dass die Bürokratie fast im Alleingang das Imperium von Lemberg bis Triest zusammenhielt.

Kurzsichtiger Protest

Weder eine stabile Demokratie noch eine funktionierende Marktwirtschaft sind ohne Bürokratie zu haben. Diesen Zusammenhang haben die Demonstranten der Occupy-Bewegung instinktiv vielleicht besser erfasst als andere, wenn sie einigermaßen unterschiedslos sowohl gegen private Finanzkonzerne wie gegen staatliche Institutionen protestieren.

Mit ihrem anarchischen Gespür haben sie den Weberschen Nexus von Kapitalismus und Bürokratie durchaus zutreffend erkannt. Beide sind Geschwister. Aber nicht, weil sich der Staat dem Finanzsystem ausgeliefert hätte, sondern weil er es eigentlich erst geschaffen hat. Der Protest gegen die bürokratischen Großgebilde entspringt einem menschlichen Bedürfnis, das sich seit dem Beginn des Bürokratisierungsprozesses immer wieder eruptiv zu Wort gemeldet hat. Er ist aber kurzsichtig. Ohne Bürokratie ist weder politische noch wirtschaftliche Freiheit denkbar.

Ein überarbeiteter Nachdruck aus "Merkur. Deutsche Zeitschrift für europäisches Denken", Heft 755, 2012.Website MerkeurRalph Bollmann, geboren 1969, ist wirtschaftspolitischer Korrespondent der "Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung". Zuletzt veröffentlichte er "Walküre in Detmold. Eine Entdeckungsreise durch die deutsche Provinz" (Klett-

Cotta 2011). www.ralph-bollmann.eu.