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Mit Augenmaß und Sachverstand

Von Hannes Androsch

Reflexionen

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"Der Staatshaushalt muss ausgeglichen sein, die Steuerkasse wieder aufgefüllt werden. Die öffentlichen Schulden müssen verringert werden. Die Arroganz der Bürokratie muss gemäßigt und kontrolliert werden . . . Die Leute sollen wieder lernen zu arbeiten, statt auf öffentliche Rechnung zu leben." Diese zeitgemäß klingenden Forderungen erhob der römische Politiker und Schriftsteller Marcus Tullius Cicero bereits um 55 v. Chr.

In der Zivilisationsgeschichte der Menschheit zählt das Steuerwesen schon immer zu den wichtigsten und heikelsten Aufgabenstellungen eines staatlichen Gemeinwesens. Es ist bis heute eine der schwierigsten Aufgaben der Politik geblieben, sind damit doch stets auch handfeste Interessen und ideologische Vorstellungen verbunden.

Steuergrundsätze

Die Notwendigkeit von Steuern, die sogar im Neuen Testament festgeschrieben steht - "so gebt dem Kaiser, was dem Kaiser gehört" ( Matthäus 22, 21) - ist ebenso unbestritten wie auch die Tatsache, dass niemand gerne Steuern zahlt. Umso bedeutsamer sind daher die bereits von Adam Smith in seinem 1776 erschienenen Werk "Der Wohlstand der Nationen" formulierten vier Steuergrundsätze, nämlich die Gleichmäßigkeit der Besteuerung, die Bestimmtheit der Steuergesetze, die Bequemlichkeit und schließlich die Billigkeit der Steuererhebung. Auch bei der Besteuerung gilt der weise Satz von Paracelsus, dass es die Dosis ist, die über die Wirkung als Heilmittel oder als Gift entscheidet. Das Bemühen um eine möglichst gerechte und im öffentlichen Interesse ebenso wirkungsvolle wie effiziente Steuerpolitik, die in der Bevölkerung grundsätzliche Akzeptanz findet, lässt sich, bildlich gesprochen, durchaus mit einem Balanceakt auf einem Drahtseil vergleichen.

Die Festlegung der Grenzen der Besteuerung zwischen den Extremen "overtaxed", also zu hoch, oder "undertaxed", also zu gering, erfordert keine geringe finanzpolitische Kunstfertigkeit. Dafür ist eine genaue Kenntnis der wirtschaftlichen Lage ebenso vonnöten wie Augenmaß, vor allem aber die Vermeidung von Unbedachtheit und Willkür.

Substanz und Nutzen

Für die Effizienz eines Steuersystems ist von nicht zu unterschätzender Bedeutung, ob die steuerliche Basis bei der Entstehung, Verteilung oder Verwendung der Wirtschaftsleistung bzw. des Volkseinkommens angesetzt wird. In der Praxis hat sich gezeigt, dass es sinnvoller ist, eine Steuerpolitik nicht auf die Leistungsgrundlagen einer Volkswirtschaft, also die Substanz aufzubauen, sondern vielmehr auf das Ergebnis bzw. den Nutzen, der daraus erzielt wird. Bildlich ausgedrückt: Man kann natürlich den Acker besteuern, vernünftiger ist es aber, die Ernte und deren weitere Verwendung, also den Nutzen, zu belasten. Das Gleiche gilt für Investitionen.

Viele Steuerarten haben eine lange Tradition, wie etwa Wege- oder Brückenzölle, an deren Stelle inzwischen Autobahnmauten oder Vignetten getreten sind. Größte Steuertransparenz für die einzelnen BürgerInnen besteht nach wie vor im Kommunalbereich, wo mit den eingehobenen Gebühren die Kosten konkreter Leistungen ganz oder teilweise abgegolten werden.

In der Wirtschaftsgeschichte lassen sich viele Beispiele für die politische Neigung finden, Steuern als Anreiz oder zum Zweck der Abschreckung einzuführen. Aber neue Steuern provozieren immer auch Überlegungen zur Umgehung. In Wien etwa wurden im vor-vorigen Jahrhundert zur Umgehung der "Stockwerkssteuer" prompt so genannte Zwischengeschoße, das Mezzanin und das Obergeschoß, "erfunden".

Politische Gefahren

Von der Möglichkeit, Besteuerungen als Instrument für politische Zielsetzungen zu verwenden, geht eine große Verlockung, aber auch die große Gefahr aus, das Steuerwesen zu überfordern, dessen eigentliche Hauptaufgabe die Mittelbeschaffung für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben ist.

Es muss daher vor allem auch Klarheit darüber herrschen, dass man mit der Besteuerung nicht die ökonomische Schwerkraft der Knappheit aufheben oder gar überwinden kann. Ebenso darf nicht außer Acht gelassen werden, dass man nur verteilen und erst recht umverteilen, aber ebenso auch nur besteuern kann, was vorher erwirtschaftet wurde. Es führt unweigerlich in eine Sackgasse, wenn populistischer "Robin-Hoodismus" als probates Mittel für soziale Gerechtigkeit gepriesen wird. Dafür eignen sich treffsichere Transferleistungen besser.

Auch von daher gesehen ist einmal mehr klarzustellen, dass die beste Sozialpolitik eine gute Wirtschaftspolitik ist, bei der Steuern eine wichtige Rolle spielen. Wenn man eine Kuh melken will, soll man sie auch gut füttern. Diese Binsenweisheit gilt auch für den Steuerstaat. Und ebenso wie es - wenn auch weit gezogene - Grenzen für die Beschaffung von Einnahmen gibt, können auch die öffentlichen Ausgaben nicht unendlich ansteigen.

Die Schuldenfalle

Wer den Glauben vermittelt, Heu in Gold verwandeln zu können, unterliegt entweder einer naiven Illusion oder er macht sich einer unverantwortlichen Täuschung schuldig. Genau dieser politischen Alchemie wurde aber im letzten Vierteljahrhundert nicht nur bei uns gehuldigt, indem man die Staatsquote immer höher als die Steuerquote ansteigen ließ. Diese hat uns nun die veritable transatlantische Schuldenkrise beschert. Ihre Bewältigung wird uns noch viele Jahre beschäftigen. Auch Österreich ist in dieser Schuldenfalle gelandet und muss eine zu große Schuldenlast reduzieren. Jetzt rächt sich, dass die goldene Regel der Finanzwirtschaft, Schulden nicht zum Zweck des Konsums, also der Finanzierung laufender, wiederkehrender Ausgaben, sondern vielmehr zugunsten wachstumsorientierter Investitionen wie der Modernisierung der Infrastruktur sowie der Hebung des Niveaus von Bildung, Wissenschaft und Forschung auszugeben, sträflich missachtet wurde.

John Maynard Keynes schrieb dem Geld auch die Bedeutung einer Brücke zwischen Gegenwart und Zukunft zu. Diese Brücke ächzt unter der so angehäuften Schuldenlast und muss dringend saniert und für die Bewältigung der Zukunftsaufgaben tragfähig gemacht werden. Das Motto dafür muss lauten: Wachstum und Schuldenbeschränkung.

Dies gilt es ohne schädliche Rosskur, aber doch mit einer energischen Korrektur-Politik zu bewerkstelligen. Dies erfordert eine wirkungsvolle, auf eine längere Zeitreihe ausgerichtete Budgettherapie, also sowohl eine Schiene, die auf Einsparungen setzt, als auch eine Schiene, die auf eine zukunftsorientierte Wachstumspolitik ausgerichtet ist.

Wirtschaftliches Wachstum ist eine Grundvoraussetzung für das Gelingen der notwendigen Budgetkonsolidierung. Wer der Meinung anhängt, "Es geht uns eh gut, daher brauchen wir auch nichts tun", verweigert sich der Realität und träumt sich in einen Dornröschenschlaf, der aber, anders als im Märchen, ein böses Erwachen mit sich bringen muss. Die Wachstumsschiene muss vorrangig auf zukunftsgerichtete Investitionen, vor allem in Bildung, Wissenschaft und Forschung ausgerichtet und Innovationen gefördert werden. Unser Land wird als Wirtschaftsstandort im globalen Wettbewerb nur dann erfolgreich bestehen können, wenn wir auf Produkte und Leistungen setzen, die auf Wissens- und Know-how-Vorsprung basieren. Gelingt dies nicht, werden wir weiter abdriften, wofür eine Reihe von internationalen Rankings als Frühwarnsysteme Anlass zu Sorge geben. Die zarte Pflanze der Konjunktur darf auch nicht durch eine kontraproduktive Steuerpolitik ausgetrocknet werden.

Zur Gegenfinanzierung für die angeführten Zukunftsaufgaben könnten Einsparungen bei der Bürokratie, die bei uns im ungebremsten Wildwuchs steht, dienen. Während Österreich 4,1 Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung für die Bürokratie aufwendet, sind es in Deutschland nur 3,3, in der Schweiz 1,6 und in Finnland wie in Schweden sogar nur 1,3 Prozent. Unsere Subventionsquote ist mit 5,4 Prozent doppelt so hoch wie im EU-Durchschnitt. Wir haben mit mehr als 30 Prozent des Bruttoinlandsprodukts eine der höchsten Sozialquoten der Welt und erzielen dennoch eine ungenügende Treffsicherheit. Das alleine durch mehr Effizienz im öffentlichen Sektor zu erzielende Einsparungspotential wird von WIFO und dem Rechnungshof auf rund 20 Milliarden Euro geschätzt.

Je länger von der Politik dringende Reformen hinausgeschoben werden, desto größer wird die Gefahr, dass Österreich wirtschaftlich an Boden verliert und damit auch Einbußen im Wohlstand und der Wohlfahrt hinnehmen muss.

Im sozialen Sektor werden bekanntlich treffsichere Verteilungseffekte besser über Transferzahlungen als durch steuerliche Maßnahmen erreicht, soferne diese nicht mit dem alles überwässernden Gießkannenprinzip erfolgen. In den meisten Einkommensbereichen ist der Unterschied zwischen Transfereinkommen und Leistungseinkommen so gering geworden, dass bei vielen kaum mehr Anreiz besteht, einer offiziellen Arbeit nachzugehen.

Österreich hat über 3,4 Millionen unselbstständig Beschäftigte und 2,1 Millionen PensionistInnen, davon befinden sich über 600.000 in Frühpension. Dazu kommen fast 300.000 Arbeitslose, das Fünffache der Siebzigerjahre. In unserem Land sind rund 460.000 Gastarbeiter offiziell beschäftigt, denen - vor allem im privaten Pflegebereich - etwa 150.000 inoffizielle Gastarbeiter gegenüber stehen.

Steuergerechtigkeit

Ein Voest-Stahlarbeiter verdient im Schichtbetrieb brutto 2.800 Euro und erhält netto 1.810,75 Euro auf die Hand. Sein frühpensionierter Nachbar verdient oft kaum weniger, sein arbeitsloser Nachbar kann ihn sogar übertreffen, wenn er noch etwas dazu verdient. Dieses Bild, das nicht aus der Luft gegriffen ist, hat mit sozialer Gerechtigkeit und Fairness nicht viel zu tun.

Auch mit der Steuergerechtigkeit geht es in Österreich nicht hoch her. Das zeigt sich überdeutlich an der hohen Steuerprogression, einer der schärfsten der Welt. Diese beginnt bei einem monatlichen Bruttogehalt von etwa. 1.230 Euro mit rund 36,5 Prozent und erreicht bei einem Bruttogehalt ab rund 5.780 Euro bereits 50 Prozent.

Was die Verteilung der Steuerlast betrifft, so zahlen in unserem Land, einem der wohlhabendsten der Welt, von allen Lohnsteuerpflichtigen rund ein Drittel keine Lohnsteuer, erhalten aber zugleich den größten Teil der Transferleistungen. Demgegenüber bringen die zehn Prozent der höchsten Einkommen 60 Prozent der Steuern auf.

Dazu kommt, dass wir in Österreich mit rund 43 Prozent eine der höchsten Abgabenquoten erreichen. Diese fällt etwa in der Schweiz mit rund 28 Prozent und in Deutschland bzw. im EU-Durchschnitt mit etwa 39 Prozent deutlich geringer aus.

Die Formel, den Vermögenden zum Zweck der Budgetsanierung und einer größeren Verteilungsgerechtigkeit tiefer in die Tasche greifen zu wollen, mag in den öffentlichen Ohren wohltönend klingen, entwickelt sich in der Realität aber leicht zum Bumerang.

Es wäre ein Novum, dass neue Steuern bei jenen, die es trifft, willkommen wären. Die Canard’sche Steuerregel, die nach einem im 18. Jahrhundert geborenen französischen Finanztheoretiker benannt ist, besagt, dass jede alte Steuer gut, jede neue Steuer dagegen schlecht sei. Daher verwundert der derzeitige Versuch nicht, Steuererhöhungsfindungsvorschläge in der Öffentlichkeit "schmackhafter" zu machen, indem etwa bei der Diskussion über die Wiedereinführung der Vermögenssteuern, also Substanzsteuern, ein Freibetrag in Höhe von einer Million Euro überlegt wird. Auf diesem Weg will man vor allem Häuslbauer und kleinere Landwirtschaftsbetriebe öffentlichkeitswirksam vor einer neuen Belastungswelle verschonen. Damit würde man allerdings auf eine theoretisch gegebene Besteuerungsgrundlage von rund 840 Milliarden Euro verzichten. Hingegen würden Unternehmen, die als Gesellschaften tätig sind, sogar zweimal, einmal über die Rechtsperson des Unternehmens und dann nochmals über die Anteils-Eigentümer belastet.

Bei den diskutierten neuen Besteuerungsansätzen kann als sicher gelten, dass außer viel Ankündigungslärm unterm Strich mangels Masse keine hohen Steuerbeträge übrig bleiben werden. Die Inhaber großer Vermögen werden auf legale Ausweichmöglichkeiten setzen, Firmen sich zur Abwanderung ins Ausland genötigt sehen. Es ist absehbar, dass das neue Steuererfindungsmodell in der Praxis ebenfalls zum Bauchfleck wird, so wie die mit Budgetbegleitgesetz 2011 beschlossene Wertzuwachssteuer auf Finanzvermögen samt allen negativen Folgen für die Wiener Börse sowie den Finanz- und Wirtschaftsstandort Österreich.

Vernünftige Progression

In einer Gesellschaft mit Massenbeschäftigung, Masseneinkommen und Massenkonsum kann das notwendige Steueraufkommen wegen der entsprechenden Masse der Steuerbemessungsgrundlagen in sinnvoller Weise wiederum nur über Massensteuern oder Gebühren bzw. über Kostenbeiträge erzielt werden. Die Einkommens- und Lohnsteuer kann durch eine vernünftige Progression zudem auch als Anreiz für besondere Leistungen eingesetzt werden.

Ziel einer verantwortungsvollen Steuerpolitik muss ein Steuersystem sein, das fiskalisch möglichst ertragreich, ökonomisch so unschädlich wie möglich, sozial gerecht und ökologisch vertretbar ist.

Dabei ist auch die Steuerinzidenz, d.h. Überwälzungs- und Ausweichmöglichkeiten, zu beachten, um unerwünschte Nebeneffekte auszuschließen. Dasselbe gilt für die Steuerwirkung. Schon Adam Smith forderte, dass die Besteuerung nicht dem Gewerbefleiß hinderlich und die Bürger von gewissen Geschäftszweigen abhalten dürfe, die einer großen Zahl von Menschen Unterhalt und Beschäftigung geben.

Der punktuelle Stakkato-Wettbewerb für neue und höhere Steuern sowie für bei näherer Betrachtung unausgegorene Vereinfachungen, dem wir nahezu täglich ausgesetzt sind, entspricht all diesen Grundsätzen in keiner Weise und schadet mit der dadurch erzeugten Verunsicherung.

Der jüngste OECD-Bericht warnt uns davor, dass sich der hohe Reformbedarf in unserem Land immer mehr zu einer gefährlichen Wohlstandsbremse entwickelt. Die Beispiele dafür reichen von der Verwaltung über Bildung, Pensionen und Gesundheit bis hin zum Steuersystem.

Grundsätzlich haben wir ein leistungsstarkes Steuersystem mit den Säulen Einkommens-, Lohn- und Mehrwertsteuer und eine Reihe von spezifischen Abgaben sowie Gebühren. Allerdings gibt es zu viele Ausnahmeregelungen, eine zu scharfe Progression und eine weit überzogene Steuerbelastung. Ein Weiterdrehen an der Steuerschraube sowie neue Steuern könnten sich kontraproduktiv auswirken. Unser Steuerwesen soll daher nicht weiter verschärft, sondern vielmehr auf eine tragfähige Basis mit dem Ziel der Bewältigung der Zukunftsaufgaben ausgerichtet sein. Die damit verbundenen Reformen müssen auch die Transferleistungen zugunsten mehr Effizienz und bessere soziale Treffsicherheit einbeziehen.

Österreich geht es immer noch gut. Aber wenn wir nicht bald handeln und den immer bedrohlicher werdenden Reformstau auflösen, könnte es uns bald schlechter gehen.

Hannes Androsch, geboren. 1938, ist Unternehmer und Wirtschaftswissenschafter, von 1970 bis 1981 war er österreichischer Finanzminister.