Neue Ansätze zu Afrika

Beim Sondertreffen der EU-Staats- und Regierungschefs am 3. Februar auf Malta war es wieder einmal so weit: Es gab milliardenschwere Ankündigungen und Absichtserklärungen zur Eindämmung der Migration von Afrika nach Europa. Gleichzeitig arbeitet die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini an einer neuen EU-Afrikastrategie, die - nach derzeitiger Planung - am 15. Mai im EU-Außenministerrat diskutiert werden soll. Später im Jahr findet dann auch noch der große EU-Afrika-Gipfel statt.

Seit nun zwei Jahrzehnten müht sich die EU mit einer EU-Afrika-Gesamtstrategie ab. Die Probleme wurden nicht weniger, die zur Diskussion stehenden Finanzmittel immer größer. Höchste Zeit also, die bisherige Vorgehensweise zu überdenken.

Gesamtafrikanische Strategie

Ende der 1990er Jahre kam die Europäische Union zur Überzeugung, eine gesamtafrikanische Strategie zu erarbeiten. Bis dahin waren die Beziehungen mit dem südlichen Kontinent quasi geteilt. Die unmittelbaren Anrainerstaaten des Mittelmeers in Nordafrika wurden getrennt vom sogenannten Subsahara-Afrika politisch behandelt. Mit ihnen wurden frühzeitig Assoziierungsabkommen abgeschlossen, für den Rest Afrikas gab es die sogenannten Lomé-
Konventionen. Diese waren der rechtliche Rahmen für die Zusammenarbeit mit den ehemaligen Kolonien in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (die sogenannte AKP-Gruppe). Die AKP-Beziehungen waren eine Art "Präferenz-Entwicklungspolitik" - mit mehr Geld und ausgefeilten Sonderrechten für die AKP-Staaten.

Zum Ende des Jahrtausends war man in Brüssel davon überzeugt, diese "Teilung" in Mittelmeeranrainer und Restafrika überwinden zu müssen und "gesamtafrikanische Probleme" in einem gesamtafrikanischen Rahmen abarbeiten zu können. Der Kontakt und der Dialog zur Organisation für afrikanische Einheit (OAU) wurden intensiviert und nach Schaffung der Afrikanischen Union (AU) institutionalisiert.

Im Jahr 2000 fand in Kairo dann - quasi als Geburtsstunde dieses EU-Afrika-Projekts - der erste EU-Afrika-Gipfel statt. Es war ein Event nach afrikanischen Vorstellungen: mit vielen großen Worten und bedeutungsschweren Ankündigungen, in denen beachtliche europäische Finanzmittel für eine lange Liste von Projekten und Vorhaben in Aussicht gestellt wurden.

Bestehende Mehrgleisigkeiten

In der Realität beschränkt sich diese sogenannte EU-Afrikapolitik jedoch weiterhin auf einen EU-AU-Dialog. Die bisherigen, traditionellen Kooperationsebenen blieben bestehen und wurden noch ausgeweitet. Die Mittelmeeranrainer wurden über den Barcelona-Prozess in die Mittelmeerunion geführt und sind integraler Bestandteil der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) - mit allen Privilegien einer engen Kooperation und Assoziierung.

"Restafrika" verblieb im EU-AKP-Beziehungsgeflecht. Dieses ist ein politisches Kind der 1970er Jahre mit vielen partnerschaftlichen Gremien - schwerfällig und nicht unbedingt anpassungsfreudig. Geändert hat sich der Name - statt Lomé-Konvention heißt das Ganze jetzt Cotonou-Konvention. Und dazu kam eine weitere Kooperationsebene auf regionaler Basis: die regionalen Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements - EPAs). Aber alles weiterhin unter dem Dach der EU-AKP-Beziehungen. Dass diese Viel- und Mehrgleisigkeit nicht unbedingt die Effizienz steigert und eine Konzentration auf die wesentlichen politischen Probleme und Herausforderungen ermöglicht, liegt auf der Hand.

Neue Afrikastrategie

Die Erstellung einer neuen Afrikastrategie der EU im heurigen Jahr sowie die demnächst beginnenden Neuverhandlungen für ein Nachfolgeabkommen der Cotonou-Konvention (die 2020 ausläuft) bieten die einzigartige Gelegenheit, Europas Afrikapolitik auf neue Füße zu stellen.

Man sollte ernsthaft darüber nachdenken, ob eine gesamtkontinentale Herangehensweise tatsächlich zielführend ist. Afrika umfasst mehr als 50 Staaten. Darunter befinden sich "failed states" und "least-developed countries" (quasi die Ärmsten der Armen) ebenso wie "middle-income-countries" (Staaten, die den ersten Schritt aus der Unterentwicklung geschafft haben) oder aufstrebende Schwellenländer. Der Kontinent Afrika ist genauso heterogen wie seine Staaten und die Vorstellungen und Vorurteile, die man so über Afrika haben kann. Es ist einfach zu vermessen, das alles mit einer einzigen, alles selig machenden Strategie bewältigen zu können.

Die EU sollte sich daher von einer Strategie für Afrika verabschieden und vielmehr regionale und thematische Schwerpunktsetzungen präferieren. Nur auf solchen unteren Ebenen der Kooperation kann man schnell und zielgerichtet arbeiten. Dazu gehört insbesondere, den Dialog mit der Afrikanischen Union als das zu bezeichnend, was er eigentlich auch nur ist: eine interregionale Kooperation zwischen zwei Organisationen. Die bisherige Bezeichnung "EU-Afrika" gibt dem Prozess eine Bedeutungsschwere, die niemals eingelöst werden kann. Es wurden und werden damit Erwartungen geweckt, die niemand erfüllen kann.

Herausforderung Nordafrika

Die seit den 1970er Jahren existierende EU-AKP-Kooperation sollte als das erkannt werden, was sie ist: ein Instrument des Kalten Krieges für die Phase der Entkolonialisierung. Beide sind seit Jahrzehnten vorüber, die Zusammenarbeit mit den betreffenden afrikanischen Staaten sollte daher schleunigst in neue, "normalere" Bahnen gelenkt werden. Die beginnenden Post-Cotonou-Verhandlungen sind wohl der passende Augenblick für diesen Neubeginn.

Und schließlich die Gruppe der nordafrikanischen Staaten, die am Mittelmeer liegen. Diese sind dauerhaft ins Zentrum der europäischen Krisenpolitik gerückt. Quasi vor der Haustür Europas türmen sich die Probleme: Migration, politische und wirtschaftliche Instabilität und schließlich ein wachsendes sicherheitspolitische Bedrohungspotenzial unter der alles und nichts besagenden Überschrift "Kampf gegen den Terror".

Die EU-Instrumente der vergangenen Jahrzehnte für Nordafrika - Assoziierungsabkommen der ersten und zweiten Generation, Mittelmeerunion, Nachbarschaftspolitik - waren offensichtlich nicht wirklich erfolgreich. Hier scheint eine Rückführung auf primär bilaterale Beziehungen nötig. Maßgeschneiderte Lösungen für Einzelfälle und Probleme. Integrationsversuche auf welcher Ebene auch immer, sind wohl für längere Zeit keine realistische Option.

Der große Wurf für Afrika ist in den vergangenen 20 Jahren ausgeblieben. Die mannigfaltigen Probleme und Herausforderungen eines ganzen Kontinents können nicht in einer Strategie gelöst werden. Der gesamtafrikanische Ansatz ist gescheitert. Je früher sich die EU das eingesteht, desto besser. Die Zukunft liegt in realistischen Lösungen für überschaubare regionale Räume. Ein rascher Rückbau der ursprünglich überambitionierten Ziele steht ins Haus.