Unter Ausschluss einer gewissen Öffentlichkeit

Wien. Regelmäßig taucht im Schatten von Wahlen das Thema Ausländerwahlrecht auf und verschwindet ebenso schnell wieder. Während andere Staaten wie Schweden in diesem Punkt eine Vorreiterrolle einnehmen, gelten die Länder mit dem höchsten Ausländeranteil gemessen an der Wohnbevölkerung als Bremser, darunter Frankreich, Deutschland - und Österreich.

Beim Wahlrecht für Ausländer ist eine Differenzierung notwendig. Bis auf vier Ausnahmen (Neuseeland, Malawi, Chile und Uruguay) gibt es weltweit kein allgemeines Ausländerwahlrecht. Es kommt darauf an, ob das Recht aktiv oder passiv ist, ob es regional oder national etabliert ist und welche Gruppen vom Wahlrecht Gebrauch machen können.

Das allgemeine Wahlrecht ist in Österreich den Staatsbürgern vorbehalten, das kommunale Ausländerwahlrecht erlaubt jedoch auch Unionsbürgern seit dem Maastrichter Vertrag von 1992 an Kommunalwahlen in ihrem Heimatort teilzunehmen. Wien nimmt hier eine Sonderstellung ein, da es Gemeinde und zugleich Bundesland ist. Deshalb beschränkt sich das Recht von EU-Ausländern in Wien auf das Wählen von Bezirksvertretungen. Auf Bundesländerebene gibt es für Unionsbürger gar kein Wahlrecht.

VfGH gegen Wahlrecht

Vor elf Jahren gab es von der Wiener SPÖ-Regierung gemeinsam mit den Grünen den Versuch, das Wahlrecht in Gemeindebezirken auch für Nicht-EU-Bürger, die seit fünf Jahren den Hauptwohnsitz in Wien führen, auszudehnen - gegen den Widerstand der ÖVP und FPÖ. Zwei Jahre später erklärte der Verfassungsgerichtshof (VfGH) diesen Entscheid allerdings ohnehin für verfassungswidrig. Die Argumentation dafür belief sich auf zwei Hauptpunkte: Einerseits, hieß es, gehe die Macht vom Volk aus, und dieses Volk definiert sich laut Verfassungsgerichtshof durch die österreichische Staatsbürgerschaft.

Der zweite Grund ist, dass Bezirksvertretungen in Wien als allgemeine Vertretungskörper gelten und, mit Ausnahme der EU-Bürger, den Staatsbürgern im Heimatbezirk vorbehalten sind. Bezirksvertretungen werden im Urteilsspruch des VfGH - im Rahmen des gemeinschaftsrechtlichen Kommunalwahlrechts - als "Repräsentationsorgane" bezeichnet. Wiener Stadtvertreter hatten vergeblich gegenargumentiert, dass Bezirksvertretungen keine Körperschaft wie Landtag oder Gemeinderat sind, da sie keine Normen erlassen.

Somit ist allein Unionsbürgern die Wahl auf Bezirksebene erlaubt. Zusammen mit Drittstaatsangehörigen sind nun in Wien rund 21 Prozent der über 16-jährigen Wahlberechtigten von Gemeinderats- und Nationalratswahlen ausgeschlossen. In einzelnen Wiener Bezirken liegt diese Zahl noch deutlich darüber, etwa im 15. Bezirk (34 Prozent).

Werner Bauer, wissenschaftlicher Mitarbeiter der Österreichischen Gesellschaft für Politikberatung und Politikentwicklung (ÖGPP), sieht kaum Gegenargumente für das kommunale Ausländerwahlrecht für alle Ausländer. Er sagt: "Es handelt sich um eine Frage der Gestaltung. Die skandinavischen Staaten haben früh begonnen, das Ausländerwahlrecht zu etablieren. Anfangs nur untereinander und auf kommunaler Ebene, aber dies wurde in Schweden relativ rasch auf alle dort lebenden Ausländer regional ausgedehnt."

Portugal ist großzügiger

Während weiters Irland und die Niederlande das kommunale Wahlrecht allen im jeweiligen Land lebenden Ausländern gewähren (Mindestaufenthalt in Holland: 5 Jahre, Irland: 6 Monate), ist das Ausländerwahlrecht in Großbritannien, Spanien und Portugal auf einzelne Gruppen beschränkt. In Großbritannien spielt die Mitgliedschaft im Commonwealth eine Rolle, während in Spanien und Portugal kulturelle Verwandtschaften mit Menschen aus Südamerika Faktoren für den Erhalt des Wahlrechts darstellen.

Das internationale und europäische Recht beschränken die EU-Mitgliedsstaaten jedenfalls kaum in Hinblick darauf, welche Wahlrechte Drittstaatsangehörigen erhalten, allerdings gibt es innerhalb der EU sehr wohl Bestrebungen, den Einfluss von Ausländern auf demokratische Prozesse zu fördern, um die Integration zu verbessern.

Österreich gehört jedenfalls zu den restriktivsten Ländern in der EU. In 16 Staaten, darunter auch den Nachbarstaaten Ungarn, Slowakei und Slowenien gibt es zumindest limitierte Wahlrechte für Drittstaatsangehörige, wenn gewisse Anforderungen erfüllt werden. Die Partizipation bei Wahlen auf lokaler Ebene ist dadurch unter Umständen möglich.

Das passive Wahlrecht für Menschen aus Drittstaaten ist noch deutlich limitierter als das aktive. Nur in zwei EU-Staaten können sich Ausländer als Kandidaten aufstellen lassen, in Großbritannien und in Portugal, wo Brasilianer kandidieren können, die bereits längere Zeit auf der Iberischen Halbinsel leben. In Großbritannien ist das passive Wahlrecht wie das aktive an die Zugehörigkeit zum Commonwealth gebunden.

Wiener Charta als Versuch

Um auch Ausländer in Wien stärker in demokratische Prozesse einzubinden, gibt es mit der Wiener Charta und dem neuen Petitionsrecht, bei dem bloß der Wiener Hauptwohnsitz als Kriterium gilt, neue Projekte. Sie sollen dazu beitragen, das Zusammenleben zu verbessern. Langfristig sehe man aber Handlungsbedarf, heißt es auf Nachfrage aus der Wiener SPÖ. Die Bundespartei strebt indessen kein allgemeines Ausländerwahlrecht an, auf kommunaler Ebene ist es für die SPÖ aber vorstellbar.

Das Staatssekretariat für Integration unter der Leitung von Sebastian Kurz fürchtet um den Anreiz für den Erwerb der Staatsbürgerschaft. Außer bei Gemeinderatswahlen beziehungsweise den Bezirksvertretungswahlen in Wien dürfe es keine Trennung von Staatsbürgerschaft und Wahlrecht geben, so die dortige Position. Dem widerspricht Gerd Valchars, Politikwissenschafter an der Universität Wien: "Wenn nahezu ein Viertel der Einwohner nicht wählen darf, geht die Legitimität verloren. Das politische Subjekt und das politische Objekt driften immer mehr auseinander."

Forderung nach Ius soli

Die Gründe dafür liegen im restriktiven Umgang mit dem Staatsbürgerschaftsrecht bei Einbürgerungen und Geburt, in der exklusiven Koppelung des Wahlrechts an die Staatsbürgerschaft und der Dynamisierung der Gesellschaft durch Migration, verstärkt durch die europäischen Freizügigkeitsrechte, so Valchars.

Dis Staatsbürgerschaft ist in Österreich vererbbar, aber für Menschen aus Drittstaaten schwierig zu erlangen. Lange Wartezeiten und hohe Gebühren (Einkommenserfordernis von mindestens rund 1000 Euro pro Monat für drei der vergangenen sechs Jahre) werden in der Realität zu sehr hohen Hürden, erklärt Valchars. "Wenn eine Person kürzer im Land ist, eine Unterbrechung in der Titelkette hat, das notwendige Einkommen nicht vorweisen oder die Einbürgerungsgebühren (1220 bis 2580 Euro für eine Einzelperson, bis 5080 für eine Familie mit einem Kind, Anm.) nicht aufbringen kann, ist die Einbürgerung keine Frage des Wollens, sondern des Könnens."

Das Ius soli, das Geburtsortprinzip, ist eine der Forderungen, die Kritiker des aktuellen Systems einwerfen. Weitere Punkte beziehen sich auf die zu lange Wartezeit beim Staatsbürgerschaftsantrag und dessen Einkommenserfordernis. "Während Österreicher, die im Ausland leben, weiterhin mitbestimmen können, bleibt dies hier lebenden Migranten in zweiter oder dritter Generation ohne Staatsbürgerschaft verwehrt. Da braucht es eine Staatsbürgerschaftsreform und eine Reform des Wahlrechts", sagt der Wissenschafter.

Werner Bauer ist gegen einen Automatismus. "Es geht nicht darum, den Menschen irgendwelche Rechte zu geben. Man soll nur wählen, wenn man einigermaßen integriert ist und sich hier auskennt. Es geht eher darum, den Menschen, die hier leben und arbeiten und auf diese Weise einem Integrationsprozess unterliegen, das Recht zu geben, auch beteiligt zu sein und mitbestimmen zu können."

Schweiz als Vorbild

Auch Bauer ist der Meinung, dass hier die Politik gefragt ist. "Natürlich ist es ein Legitimationsproblem. Die Wahlbeteiligung sinkt von zu Wahl zu Wahl. Auch die Herabsetzung des Wahlalters auf sechzehn Jahre hat eine relativ bescheidene zusätzliche Beteiligung gebracht. Die Politik scheint leider nicht gewillt, etwas zu verändern. Das Ausländerwahlrecht ist ein emotionales und populistisches Thema. Es hat auch etwas mit dem Wohlstandschauvinismus, den die Parteien propagieren, zu tun, Ausländer so wenig wie möglich an Rechten teilhaben zu lassen."

Bauer sieht in dem Modell der Wohnbürgerschaft von Rainer Bauböck eine mögliche Lösung des Problems. Die Wohnbürgerschaft, wie sie in ähnlicher Art in Schweizer Kantonen praktiziert wird, verleiht Ausländern unabhängig von der Staatsbürgerschaft nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer von zwei bis fünf Jahren das Recht, in ihren Gemeinden wählen zu dürfen. Technische Fragen, wie es beim Umzug in eine andere Gemeinde aussieht, müssten da allerdings noch geklärt werden.