Wenn Gesetze am Präsidenten abprallen

Zurückhaltung lässt Walter Rosenkranz nicht walten. Der FPÖ-Kandidat für die Bundespräsidentenwahl spielt mit der Idee, im Falle seines Amtsantritts die Regierung zu entlassen. Nun kündigte er an, er wolle Gesetze, bevor er sie unterzeichnet, auf ihre Verfassungskonformität prüfen. "Warum macht das ein aktiver Bundespräsident nicht?", fragte er am Donnerstag.

Inwieweit dem Bundespräsidenten eine solche Prüfung zusteht, ist strittig. Mehrere Theorien werden vertreten. Die erste Auslegung stützt sich vor allem auf den Wortlaut des Artikels 47 des Bundes-Verfassungsgesetzes: "Das verfassungsmäßige Zustandekommen der Bundesgesetze wird durch den Bundespräsidenten beurkundet", heißt es darin.

Daraus wird geschlossen: Der Bundespräsident muss prüfen, ob alle Verfassungsbestimmungen, die das Gesetzgebungsverfahren regeln, eingehalten wurden. Er muss also der Frage nachgehen, ob formal im parlamentarischen Verfahren alles korrekt abgelaufen ist. Ein inhaltliches Prüfungsrecht kommt ihm nicht zu. "Ich halte von dieser ersten, engen Auffassung viel", sagt Verfassungsrechtler Karl Stöger von der Universität Wien. Sie orientiere sich nämlich am Wortlaut, der vom "verfassungsmäßigen Zustandekommen" spricht.

Zurückhaltende Prüfung

Lange Zeit setzte sich diese Position durch, das Prüfungsrecht wurde zurückhaltend angewandt. Es habe Fälle gegeben, wo erst der Verfassungsgerichtshof draufgekommen sei, dass das parlamentarische Genehmigungsverfahren unkorrekt abgelaufen sei, sagt Peter Bußjäger von der Universität Innsbruck: "Da hätte der Bundespräsident, wenn ihm das aufgefallen wäre, einschreiten können."

Die Beurkundung durch den Bundespräsidenten wurde aber nie verweigert. Bis zum Jänner 2008. Stein des Anstoßes war eine Verwaltungsstrafbestimmung in einer Novelle zur Gewerbeordnung. Diese Bestimmung hätte noch vor der Kundmachung des Gesetzes in Kraft treten sollen. Das wäre ein Verstoß gegen das Verbot rückwirkender Strafbestimmungen gewesen. Bundespräsident Heinz Fischer (SPÖ) verweigerte daher die Beurkundung. Die Novelle wurde wenig später saniert und verabschiedet.

Juristisch war das Vorgehen Fischers damals umstritten. Der Schritt sei "verfassungsrechtlich korrekt und legitim", sagte der Präsident des Verfassungsgerichtshofes Karl Korinek, der von Fischer in der Causa beigezogen wurde. Es sei erfreulich, dass Fischer seine Kompetenzen wahrnehme. Anders urteilte der Verfassungsrechtler Heinz Mayer, der das Vorgehen unzulässig nannte. Der Bundespräsident müsse ein Gesetz unterschreiben, wenn dieses formal korrekt zustande gekommen sei. Wenn Fischer nun Gesetze auf ihre inhaltliche Korrektheit prüfe, sei dies "eine Änderung der Staatspraxis".

Weitere Kompetenz zugestanden

Auch Stöger sieht in Fischers Vorgehen einen Wendepunkt. Er macht einen Mehrheitstrend in der Lehre aus, die dem Bundespräsidenten nun neben der Verfahrensprüfung beschränkte inhaltliche Prüfungskompetenzen zuschreibt. Auch für Bußjäger hat sich die Meinung durchgesetzt, wonach der Bundespräsident inhaltlich "offenkundige Verfassungswidrigkeiten aufgreifen kann".

An dieser Praxis orientiert sich Amtsinhaber Alexander Van der Bellen. Er hegte europarechtliche Bedenken gegen die türkis-blaue Indexierung der Familienbeihilfe. Er beurkundete das Gesetz aber, da es verfassungsmäßig zustande gekommen sei und keine offenkundige inhaltliche Verfassungswidrigkeit vorliege. Die Indexierung wurde im Juni 2022 vom Europäischen Gerichtshof aufgehoben.

Im November 2020 wandte sich Van der Bellen aber auch wegen einer Panne bei einem Gesetzesbeschluss zum Bundesfinanzrahmengesetz an Bundeskanzler Sebastian Kurz (ÖVP). Er monierte formale Fehler im Gesetzgebungsverfahren und erklärte, "dass ich das verfassungsmäßige Zustandekommen dieses Gesetzes nicht beurkunden kann".

Konkurrenz zum Höchstgericht

Ein uneingeschränktes inhaltliches Prüfungsrecht, so wie das manche Wissenschafter vertreten, sehen Bußjäger und Stöger kritisch. Es sei sinnvoll, die Kompetenz im Lichte einer Kontrollfunktion im Sinne der jetzigen Staatspraxis zu verstehen, sagt Stöger. "Was aber zu weit ginge, wäre, dass der Bundespräsident bereits dann nicht unterschreibt, wenn er verfassungsrechtliche Bedenken hat. Dafür gibt es ein hoch entwickeltes Rechtsschutzsystem, das ist Aufgabe des Verfassungsgerichtshofes. Und das sollte nicht durch den Bundespräsidenten ersetzt werden."

Dass der Bundespräsident ein Gesetz durchwinken müsste, welches offenkundig verfassungswidrig sei, "ist nicht nachvollziehbar", sagt Bußjäger. Die Prüfkompetenz dürfe aber nicht so weit reichen, dass er die Unterschrift verweigern könne, wenn "er rechtspolitisch mit etwas nicht einverstanden ist oder eine spezielle verfassungsrechtliche Meinung hat".

Sollte der Bundespräsident eine stark konkurrierende Rolle zum Höchstgericht einnehmen, könnte das auch die Debatte um ein Vorabprüfungsverfahren von Gesetzen und Verordnung durch den Verfassungsgerichtshof befeuern. Ein solches Verfahren ist immer wieder angedacht, aber nie umgesetzt worden.