Wer soll wählen dürfen?

Das Thema Ausländerwahlrecht kommt bei fast jeder Wahl auf. Aber nur ein bisschen. Eine wirklich breite Debatte findet in Österreich darüber nicht statt. Dabei ist das Ausländerwahlrecht längst Realität. Aber eben auch nur ein bisschen. So dürfen EU-Bürger auf kommunaler Ebene wählen, in Wien als Bundesland betrifft das jedoch nur die Bezirksvertretungen. Der zweite Fall ist die EU-Wahl. Bei dieser dürfen EU-Ausländer, die hier leben, die österreichischen Parteien wählen. Sie müssen sich dafür in die Wählerevidenz eintragen lassen.

Diesmal versuchten die Neos, das Thema etwas weiter in die politische Debatte zu ziehen. Anfang September forderte EU-Abgeordnete Claudia Gamon die Ausweitung des Wahlrechts von EU-Bürgern auf die nationale Ebene. Die ÖVP sprach sofort von "linken Träumereien", und auch die FPÖ lehnte das Ansinnen strikt ab. Die Diskussion war damit gegessen.

Bis zum Wochenende. Denn da erklärte Max Lercher, ehemaliger Bundesgeschäftsführer der SPÖ und nun Spitzenkandidat in der Obersteiermark, im "Standard"-Chat, dass "Menschen, die eine gewisse Dauer in Österreich leben, zumindest auf kommunaler Ebene mitbestimmen" sollen. Für ÖVP und FPÖ naturgemäß ein Elfmeter. Herbert Kickl trat für die FPÖ via Presseaussendung an: "Verrückte SPÖ-Pläne", "linke Einwanderungslobby". Und ÖVP-Generalsekretär Karl Nehammer wiederholte, was er schon über die Neos schrieb: "Linke Träumereien". Doch auch von Parteichefin Pamela Rendi-Wagner kam keine Unterstützung. Damit auch hier: Diskussion beendet.

Doch warum eigentlich? "Die Geschichte des Wahlrechts war immer auch ein Kampf um dessen Ausweitung", sagt Gerd Valchars, Politikwissenschafter an der Uni Wien. Er hat sich in mehreren Publikationen mit dem Thema Wahlrecht und Migration auseinandergesetzt.

Egal, wohin man blickt, ob nach Österreich, nach Frankreich oder in die Vereinigten Staaten, die Entwicklung war überall ähnlich. Es begann mit einem elitären Kreis an Wahlberechtigten, in Österreich hieß das etwa im Jahr 1848, dass Frauen, Arbeiter und Dienstleute von der Wahl ausgeschlossen waren. Das Wahlrecht war damals aber ohnehin nur auf Kurzbesuch in Österreich, Kaiser Franz Joseph ließ das Parlament bald auflösen und regierte wieder absolut.

Ab 1873 gab es dann erstmals direkte Wahlen, diesmal in Form des Zensuswahlrechts. Das Wahlrecht war an die Steuerleistung gekoppelt. Frauen durften grundsätzlich nicht wählen, mit einer Ausnahme: Großgrundbesitzerinnen. Derartige Einschränkungen nach Geschlecht, Klasse und Einkommen wären mit dem heute gängigen Demokratieverständnis nicht vereinbar. Es ist also nur logisch, dass sich während der steten Weiterentwicklung der demokratischen Gesellschaft auch das Wahlrecht peu à peu änderte. Und die Wahlrechtsreformen kannten dabei nur eine Richtung: die Ausweitung.

In der Zweiten Republik hieß das zum einen eine schrittweise Absenkung des Alters, zum anderen wurde die Möglichkeit für Auslandsösterreicher geschaffen, an Wahlen in Österreich teilzunehmen. All diese Reformen wurden von einer breiten Mehrheit im Parlament getragen, auch die bisher letzte Reform im Jahr 2007, die von allen Parteien bis auf die FPÖ unterstützt wurde.

Alle Parteien für Absenkungdes Wahlalters auf 16 Jahre

Damals wurde das Wahlalter von 18 auf 16 Jahre herabgesetzt (im 19. Jahrhundert lag es bei 24 Jahren), zudem wurde die Briefwahl ermöglicht. Letztere war der Grund, warum die Freiheitlichen damals nicht mitgingen. Die FPÖ war zwar ebenfalls dafür, dass 16-Jährige wählen dürfen, sie sah allerdings in der Briefwahl das Prinzip der geheimen Wahl umgangen. Das tut sie bis heute, und die FPÖ ist mit dieser Ansicht keineswegs alleine. Doch offenbar hält die Mehrheit es für demokratiepolitisch wünschenswert, weil dadurch mehr Personen von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen können. Auch wenn der Preis dafür hoch ist, nämlich ein praktisch nicht zu kontrollierender Missbrauch des Prinzips der geheimen Wahl.

Bei der Nationalratswahl 2017 wurden fast 800.000 Wahlkarten abgegeben. Allerdings ist davon auszugehen, dass viele davon nur aus Bequemlichkeit per Brief wählten.

Wenn es nun weitgehend Konsens ist, möglichst viele Personen in das Wahlrecht zu inkludieren; und es auch als Notwendigkeit gesehen wird, den Menschen nicht nur das Recht, sondern auch die tatsächliche Möglichkeit zu bieten, ihr Wahlrecht in Anspruch nehmen zu können, indem etwa "fliegende Wahlkommissionen" Menschen mit Einschränkungen und Pflegeheime besuchen, dann ist die Frage jedenfalls gerechtfertigt, wie es demokratiepolitisch zu rechtfertigen ist, wenn ein immer größer werdender Teil der Bevölkerung von Mitbestimmung ausgeschlossen ist.

Rund 1,4 Millionen Menschen, die in Österreich leben, sind ausländische Staatsbürger, mehr als die Hälfte davon verfügt über einen EU-Pass. Darunter sind natürlich auch Kinder. Zudem werden in der Bevölkerungsstatistik alle Personen gezählt, die zu einem bestimmten Stichtag in Österreich gemeldet sind. Viele studieren hier aber nur kurz oder arbeiten ein paar Monate und ziehen bald wieder nach Hause. Doch es gibt auch viele Menschen, die hier seit Jahren und Jahrzehnten leben und nicht mitbestimmen dürfen. Oder die sogar in Österreich geboren wurden. In Wien liegt der Anteil von nicht-wahlberechtigten Personen über 16 Jahren bei mehr als 30 Prozent. Ist es demokratiepolitisch befriedigend, wenn ein Drittel der Bevölkerung nicht wählen darf? Noch dazu, wo das Wahlrecht mittlerweile ein Menschenrecht ist?

Auch hier ist der Blick in die Geschichte sinnvoll. "Das Wahlrecht wird als Bürgerrecht verstanden", sagt die Historikerin Birgitta Bader-Zaar. Es unterscheidet sich in diesem Punkt von anderen Grundrechten. In Österreich geht das Recht der Republik seit 1920 bekanntlich "vom Volk aus", und dieses ist eben mit der Staatsbürgerschaft definiert, wie Walter Obwexer, Völkerrechtler an der Universität Innsbruck, erklärt. Eine Abkehr von diesem Prinzip wäre jedenfalls ein großer Bruch, und es ist daher nachvollziehbar, warum ein Vorschlag wie jener der Neos und von Max Lercher, und zwar auch abseits von wahlstrategischen Überlegungen, zu Ablehnung führt. Auf der anderen Seite: Das Prinzip ist eigentlich längst durchbrochen.

Der Vertrag von Maastricht 1992 war dahingehend eine Zäsur. "Es ist das Konzept der Unionsbürgerschaft eingeführt worden", sagt Valchars. Als Österreich der EU beitrat, erhielten alle Unionsbürger auf kommunaler Ebene das Wahlrecht.

Schon davor hatte es in anderen europäischen Ländern Aufweichungen dieses Prinzips gegeben. Die skandinavischen Länder etwa räumten ihren Bürgern schon in den 1970er Jahren untereinander das Wahlrecht auf unterster Ebene ein. "Dahinter steckt die Idee des Citizenship auf Stadtebene", erklärt Forscher Valchars. Städte haben immer schon viele verschiedene Menschen angezogen, aus dem Umland, aus dem Ausland, sie sollten alle am demokratischen Prozess teilnehmen.

Einen europäischen Spezialfall stellt bis heute Portugal dar, das brasilianischen Einwanderern das Wahlrecht auch auf nationaler Ebene einräumt - und vice versa. Bei Großbritannien ist dies mit Personen aus dem Commonwealth der Fall. "Ein Viertel der Immigranten kommt aus dem ehemaligen Commonwealth. Sie sind vom ersten Tag an auf parlamentarischer Ebene wahlberechtigt", sagt Valchars.

Sollen Staatsbürger im Ausland wählen dürfen?

Im Zuge dieser Debatte muss freilich auch die Frage diskutiert werden, ob das Wahlrecht irgendwann erlischt. Die Republik Österreich gibt im Ausland wohnenden Staatsbürgern das Recht zu wählen. Das wurde Ende der 1980er juristisch durchgefochten. Seither ist das Wahlrecht, das in seinen Anfängen auch territorial definiert wurde, nicht an den Wohnsitz gebunden. Auch in zahlreichen anderen Ländern ist dies der Fall. Organisiert wird es unterschiedlich, in Großbritannien unter anderem ist es möglich, sein Stimmrecht an eine Person im Inland zu übertragen ("Proxy").

Es gibt gegenwärtig rund 580.000 Österreicher, die ihren Wohnsitz im Ausland haben. Auch hier ist die Bandbreite groß. Es sind Österreicher, die erst kürzlich hingezogen sind, aber auch solche, die noch nie oder nur selten in Österreich waren. Das hat mit dem Abstammungsprinzip (ius sanguinis) zu tun. Kinder einer österreichischen Mutter sind von Geburt an österreichische Staatsbürger.

In Österreich spielt dieser Aspekt in der Debatte gar keine Rolle, in anderen Ländern aber sehr wohl. In Rumänien lebt ein Fünftel im Ausland, und in Irland sogar der Großteil der irischen Staatsbürger. "Ist es legitim, wenn die Mehrheit über die Minderheit entscheidet, die im Land selbst lebt?", fragt Valchars. In Irland ist es Staatsbürgern mit Wohnsitz im Ausland derzeit nicht möglich, an Wahlen teilzunehmen.

Der Politikwissenschafter plädiert für einen Stufenprozess. "Aus Perspektive der ersten Generation ist es legitim", sagt er. "Ich habe in diesem Land Interessen, meine Eltern leben vielleicht dort, es ist das Land, das ich besuchen will, in das ich vielleicht zurückkehren will." Doch wann hört dieser Bezug auf? Klar ist, dass dies individuell unterschiedlich ist. "In der zweiten Generation gibt es aber oft noch eine Rückbesinnung auf das Heimatland der Eltern. Aber in der dritten Generation würde ich einen Schlussstrich ziehen", sagt Valchars. In diesem Fall ist das auch in Österreich herrschende ius sanguinis ein Problem. Es gibt mitunter auch Personen ein Wahlrecht, die nichts über Österreich wissen, nie hier waren, aber eben eine österreichische Großmutter hatten. Ist das demokratiepolitisch sinnvoll? Zumal hier seit Jahrzehnten lebende Deutsche, die mit einer Österreicherin verheiratet sind, Kinder haben, die die österreichische Staatsbürgerschaft haben, nicht wählen dürfen.

Ein anderer Ansatz wäre das Betroffenheitsprinzip. Das hat bei der Neugestaltung der Mariahilfer Straße eine Rolle gespielt. Die finale Entscheidung fiel direktdemokratisch, befragt wurden die Bewohner der Bezirke 6 und 7. Das warf eine Reihe von Fragen auf. Warum nicht ganz Wien? Warum nicht zumindest die angrenzenden Bezirke 1 und 15? Und vor allem: Warum nicht die Wirtschaftstreibenden auf der Mariahilfer Straße? Diese waren zweifellos von der Entscheidung über die Fußgängerzone betroffen.

Dieses Argument hatte damals auch die Wirtschaftskammer angeführt. Und es hat ja auch etwas für sich. Es entspricht dem heutigen Verständnis von Partizipation in demokratischen Prozessen - beginnend bei Entscheidungen in einer Familie, in einem Betrieb, in einem Dorf. Die unmittelbar Betroffenen sollen mitreden dürfen! "Genau dieses Argument kann man aber auch beim ,Wahlrecht für alle‘ anführen", sagt Valchars. Natürlich sind auch hier lebende Personen ausländischer Staatsangehörigkeit von Entscheidungen des Nationalrats betroffen. "Das wäre ein massiver Paradigmenwechsel", sagt Walter Obwexer. Es würde auch bedeuten, dass Österreicher im Ausland ihr Wahlrecht verlieren dürften, sagt Obwexer.

Die Frage, wie sich das Wahlrecht weiterentwickeln wird, ist aber nicht nur eine nationale, demokratiepolitische, sondern auch eine unionsrechtliche Frage. Die europäische Integration befördert Wanderungen innerhalb der EU. Unter anderem soll dadurch eine bessere Allokation von Arbeitskräften ermöglicht werden und damit die Produktivität in der EU erhöht werden. Eine Konsequenz daraus sind binationale Familien, Kinder mit Doppelstaatsbürgerschaften und allgemein: Menschen, die sich mit mehr als nur ihrem Herkunftsland identifizieren. Unionsbürger dürfen auch nicht diskriminiert werden, das schreibt die EU vor. Ihr Wahlrecht dort ausüben, wo sie leben, dürfen sie aber nicht.

EuGH hat "alle Mittel inder Hand" für Reform

"Ich schließe nicht aus, dass sich der Europäische Gerichtshof irgendwann mit dieser Frage beschäftigt", sagt Obwexer. "Denn grundsätzlich dürfen sie nicht anders behandelt werden", sagt er. Der EuGH habe laut Obwexer "alle Mittel in der Hand", diese Entscheidung zu fällen. "Die saubere Variante wäre aber, dass der Gesetzgeber das entscheidet." Das Wahlrecht könne man mit dem Erlangen des Daueraufenthaltsrechts verknüpfen, schlägt er vor. Das wäre nach fünf Jahren regulären Aufenthalts der Fall.

Das oftmals vorgebrachte Argument, dass das Wahlrecht ein staatsbürgerliches Recht sei, dem auch Pflichten gegenüberstehen, etwa als Schöffe tätig zu sein oder den Wehrdienst zu leisten, hält Politologe Valchars für nicht schlüssig. Es gebe, sagt er, viel mehr Pflichten, die nur Migranten hätten, etwa Deutsch- und Integrationskurse zu besuchen oder ausreichend Einkommen vorzuweisen, um den Aufenthaltstitel nicht zu verlieren.

Ein anderer Lösungsansatz für das demokratiepolitische Problem eines größer werdenden Teils der Bevölkerung, der sich an Wahlen nicht beteiligen kann, wäre eine Reform des Staatsbürgerschaftsrechts. Dieses ist 2006 unter Schwarz-Blau deutlich verschärft worden, die Zahl der Einbürgerungen ist von mehr als 40.000 pro Jahr auf unter 7000 eingebrochen. In der Steiermark können die Kosten für eine Einbürgerung bis zu 2766 Euro betragen. In anderen Bundesländern ist es günstiger, dennoch sind die Kosten eine sehr hohe Hürde, vor allem für eine Familie.

Zumal gerade für Unionsbürger der Anreiz gering ist. Sie haben gleiche Rechte, nur das Wahlrecht nicht. "Am Ende ist es eine Kosten-Nutzen-Abwägung", sagt Valchars. "Was kann ich gewinnen, was kostet es mich, und zwar zeitlich, finanziell und an Rechten im Herkunftsland? Unionsbürger sehen häufig die Kosten überwiegen, deshalb entscheiden sich weniger dazu, die österreichische Staatsbürgerschaft anzunehmen."

Die Hürden zur Erlangung der Staatsbürgerschaft zu senken, wäre eine Option. Für sie plädieren Obwexer und Valchars. "Es bräuchte eine Modernisierung des Staatsbürgerschaftrechts, da könnte man einen Gutteil lösen", sagt Valchars. Das beinhaltet ein drastisches Senken der Hürden und Kosten, die Möglichkeit der Doppelstaatsbürgerschaft, aber auch eine Ergänzung durch das ius soli, des Geburtsortsprinzips, wie das unter anderem in Deutschland eingeführt wurde. Warum sollen Personen, die hier geboren sind, hier ausgebildet wurden, deren Eltern jedoch beispielsweise bisher die Einkommenserfordernisse für das Erlangen der Staatsbürgerschaft nicht erbringen konnten, von der Teilhabe ausgeschlossen sein?

Wahlrecht als Aushandlungsprozess

"Das Wahlrecht", sagt Valchars, "war immer ein Aushandlungsprozess. Es gibt keinen abgeschlossenen Punkt. Man hat sich ja immer am Ende der Entwicklung gewähnt, und wir wissen heute, dass es das nie war." Valchars spricht sich auch für eine Entkopplung von Staatsbürgerschaft und Wahlrecht als einen weiteren Aspekt der Lösung aus. "In der schnelllebigen Welt von heute mit unterschiedlichen Formen der Migration ist Staatsbürgerschaft meines Erachtens ein zu träges Kriterium für die Anknüpfung des Wahlrechts."

Wie der demokratiepolitische Grundsatz aller Parteien, möglichst große Bevölkerungsteile in das Wahlrecht zu inkludieren, mit dem steigenden Anteil nicht wahlberechtigter Personen in Österreich in Einklang zu bringen ist, müsste die Politik in jedem Fall beschäftigen. Auch wenn alle Versuche einer seriösen, sachlichen Debatte bisher misslangen.

Dass es keineswegs so sein muss, dass linke Parteien davon profitieren, zeigt unter anderem das offene Antichambrieren der FPÖ bei der serbischstämmigen Community. Sie wird ja wissen, warum. Auch die ÖVP kann sich Hoffnungen auf Stimmen von oftmals konservativ geprägten Zuwanderern machen. Und dass es manchmal auch ganz anders kommt als ursprünglich gedacht, offenbart ein Blick in die Geschichte. Denn es waren die Sozialdemokraten, die für das Wahlrecht von Frauen kämpften. 1919 durften dann Frauen erstmals wählen - und stimmten mehrheitlich für die Christlichsozialen.