Zehn Gebote der Pandemiebekämpfung

In der Covid-19-Pandemie wird immer deutlicher, dass es eine klare Verbindung zwischen dem Infektionsgeschehen und der wirtschaftlichen Entwicklung gibt: Steigt die Infektionsrate, werden behördliche Einschränkungen nötig bzw. erwartet und damit sinkt die wirtschaftliche Aktivität. Sinkt die Infektionsrate, werden behördliche Einschränkungen gelockert bzw. Lockerungen erwartet und die wirtschaftliche Aktivität steigt.

Der Schlüssel zu einer möglichst raschen wirtschaftlichen Erholung noch vor Durchimpfung der Bevölkerung ist also eine starke und anhaltende Reduktion der Infektionszahlen trotz neuer Virus-Mutationen. In anderen Worten: Es muss gelingen, weitere Infektionswellen so gut es geht zu unterdrücken. Entscheidend in Europa ist dabei zudem eine konzertierte Vorgangsweise, um die Infektionszahlen koordiniert nach unten zu bringen, weil harte Grenzschließungen aufgrund der Verflechtungen von Märkten nicht möglich und auch nicht wünschenswert sind. Es ist auch nötig, dass bekannte epidemiologische Strategien - Stichwort: Testen und Nachverfolgen (Tracing) - konsequent und nachhaltig umgesetzt werden, um die Infektionszahlen auch nach einer starken Reduktion weiterhin niedrig zu halten.

Selbstverständlich bedarf es zur Umsetzung einer solchen Strategie verschiedener Hebel und Zugangsweisen. Eine große Rolle bei der Gestaltung von Regeln zur Pandemieeindämmung, bei der Kommunikation und Durchsetzung dieser Regeln, sowie bei der Akzeptanz der Regeln spielen die Verhaltenswissenschaften. Im Folgenden diskutieren wir nun "zehn Gebote" in einer Pandemie, die eine schrittweise Rückkehr in die Normalität unterstützen können. Konkret beziehen sie sich auf die Gestaltung, also das verhaltenswissenschaftliche Design von Massentests, der Corona-App, des Testens und Nachverfolgens oder anderer Maßnahmen zur Ansteckungsvermeidung und deren Durchsetzung. Die Gebote sind kein Allheilmittel zur Eindämmung der Pandemie, aber ohne ihre Berücksichtigung sind oft gut gemeinte, aber falsch ausgestaltete Regeln und Anwendungen weniger bis gar nicht effektiv, weil sich Menschen schlicht nicht an die Anweisungen halten. Im schlimmsten Fall können gut gemeinte Regeln sogar kontraproduktiv wirken.

Bewusst geht es hier nicht um eine Einschätzung, ob und inwieweit die bisher in Österreich und in anderen Ländern gewählten Regeln und Maßnahmen diesen zehn Geboten entsprochen haben. Eine solche Beurteilung würde eine eingehendere Analyse erfordern und ist wohl erst nachträglich umfassend möglich. Es geht vielmehr um Leitlinien für das verhaltenswissenschaftliche Regeldesign für die weiteren Schritte aus der Pandemie. Viele der Leitlinien entsprechen, obwohl oder gerade weil sie durch jahrzehntelange verhaltenswissenschaftliche Forschung untermauert sind, weitgehend jenen Vorgaben, die auch der gesunde Menschenverstand machen würde.

1. Du sollst konkrete Ziele verfolgen!

Menschen orientieren sich an sozialen und individuellen Referenzpunkten. Das können selbst gewählte Ziele oder Vergleiche mit anderen sein. Klare Ziele sind entscheidende Verhaltensmotivatoren, weil sie Menschen dazu bringen, sich kollektiv in eine bestimmte Richtung zu orientieren. In der Pandemie ist es augenscheinlich schwierig, Ziele zu benennen und konsequent so zu verfolgen, dass sie von einer Mehrheit der Bevölkerung geteilt werden. Verschiedene Gruppen haben unterschiedliche Ziele, und diese werden oftmals nicht neutral diskutiert, sondern aus unterschiedlichen Interessenlagen heraus disputiert und diskreditiert. Die Politik verfolgt bei Entscheidungen, deren Erfolgswahrscheinlichkeit für sie weitgehend unbekannt ist, die Strategie, sich möglichst wenig angreifbar zu machen. Mit anderen Worten, sie versucht Ambiguität über konkrete Ziele herzustellen. Doch dies erzeugt zusätzliche Unsicherheit in einer ohnehin schon unsicheren Situation.

Daher ist es besser, konkrete Ziele zu formulieren, etwa Zielinzidenzzahlen oder andere konkrete Trigger für die Verschärfung/Lockerung von Maßnahmen. Diese Ziele sind anzupassen, wenn neue Evidenz verfügbar ist, und darüber ist auch klar und transparent Rechenschaft zu legen. Auch wenn konkrete Ziele kurzfristig politisch riskant erscheinen mögen, so helfen sie während einer länger anhaltenden Krisensituation dabei, Unsicherheit zu reduzieren. Das führt zum zweiten Gebot.

2. Du sollst Unsicherheit reduzieren!

Menschen haben große Schwierigkeiten im Umgang mit Unsicherheit. Es ist schwieriger, unter Unsicherheit gute Entscheidungen zu treffen; Unsicherheit erzeugt Stress und Druck. Unsicherheit, der man keine Wahrscheinlichkeit zuordnen kann, sogenannte Ambiguität, ist besonders unangenehm. Natürliche Ambiguität, die sich aus der Unkenntnis etwa einer Krankheit ergibt, kann nur durch Erweiterung des Wissens reduziert werden. Ambiguität hingegen, die sich aufgrund fehlender Ziele, aber auch aufgrund unklarer und wechselnder Strategien ergeben, kann politisch bzw. gesellschaftlich reduziert werden.

Umso wichtiger ist es, nicht nur konkrete Ziele zu formulieren, sondern auch Strategien zu entwickeln, die helfen, Unsicherheit zu verringern. Ein wesentlicher Schritt dafür kann die schon angedeutete Trennung in natürliche Unsicherheit (hinsichtlich der Entwicklung der Pandemie) und Unsicherheit über die politischen bzw. gesellschaftlichen Implikationen sein, mit der Absicht, Letztere so gering wie möglich zu halten. Entscheidend ist, jene Faktoren, die eine Veränderung von Zielen, Strategien oder Maßnahmen bewirken, transparent zu kommunizieren. Beispielsweise sollte vermittelt werden, dass bei Auftreten von Virusmutationen, welche die Infektiosität und den Krankheitsverlauf verändern können, die eindämmenden Maßnahmen angepasst werden müssen.

3. Du sollst ehrlich kommunizieren!

Unser Kenntnisstand über die Wirksamkeit von Maßnahmen und die Gefahr, die von gewissen Verhaltensweisen ausgeht, ändert sich quasi ständig. In einer solchen Situation kann nur größtmögliche Ehrlichkeit das Vertrauen von Fachleuten und in die Politik sichern: Ehrlichkeit über die Begrenztheit von Wissen, Ehrlichkeit über die eingeschränkten Möglichkeiten der Politik und Ehrlichkeit über die erwarteten Konsequenzen von allen Entscheidungsalternativen.

Die sozialwissenschaftliche Forschung zeigt, dass Vertrauen in Gefahrensituationen entscheidend zur Beruhigung beiträgt. Sie zeigt auch, dass einmal verlorenes Vertrauen nur sehr schwer wiederhergestellt werden kann. Die Umsetzung vieler der hier diskutierten Gebote hängt entscheidend vom Vertrauen in die Entscheidungsfinder ab. Somit wäre es wichtig, dass die Entscheidungsgrundlagen der Politik transparent gemacht werden. Es ist leichter für die Bevölkerung zu akzeptieren, dass bestimmte Aspekte berücksichtigt und erwogen, aber aus bestimmten Gründen niedriger priorisiert wurden, als dass Begründungen im Dunkeln bleiben und so Nährboden für Spekulationen liefern.

4. Du sollst die Einfachheit ehren!

Die Pandemie stellt die gesamte Gesellschaft vor große Herausforderungen und komplexe Entscheidungssituationen. Wie schütze ich mich vor einer Ansteckung? Darf ich eine bestimmte Tätigkeit ausüben oder haben sich gerade die Regeln geändert? Kann ich ein Familienmitglied in einer anderen Stadt oder im Ausland besuchen? Wie verhalte ich mich, wenn jemand in meiner Nähe die Pandemieregeln nicht einhält? Das hohe Maß an kognitiver Last erfordert einfache Regeln, die möglichst universell gelten.

Differenzierung erscheint zwar sinnvoll, um fair auf alle Umstände einzugehen, aber Verallgemeinerung ist in schwierigen Situationen meist die bessere Strategie. Je einfacher die Regeln, desto eher kann man sich in der Kommunikation darauf stützen und desto eher werden Regeln auch ohne starken Zwang eingehalten, weil es weniger Ausreden gibt. Ein gutes Beispiel dafür ist die in Japan schon früh eingeführte Vorgabe "Avoid the three C" (closed spaces, crowded places, close-contact settings), die hierzulande vereinzelt Nachahmungen gefunden haben, wenngleich mit weniger Nachdruck (in Wien etwa die OIDA-Regel: Obstond hoitn, Immer d’Händ woschn, Daham bleibn, A Maskn aufsetzn).

5. Du sollst konditionale Kooperation unterstützen!

Viele Verhaltensaspekte in einer Pandemie sind die Folge von sogenannten sozialen Dilemmata: Der individuelle Nutzen motiviert nicht ausreichend, um jenes Verhalten an den Tag zu legen, das den gesellschaftlichen Nutzen maximiert. Das gilt für Massentests, Impfungen oder die Verwendung der Corona-App. Aus zahlreichen Studien ist bekannt, dass Menschen in solchen Situationen nicht nur auf ihren individuellen Nutzen schauen, sondern auch das Kollektiv im Blick haben, vor allem wenn sie erwarten oder sehen, dass andere das auch tun.

Aus potenziellen "Egoisten" werden dann "konditionale Mitmacher" und es entsteht eine soziale Norm zu kooperieren. Wie kann man konditionale Kooperation verstärken? Schwache, aber durchaus wirkungsvolle Mechanismen zum graduellen Aufbauen konditionaler Kooperation stellen etwa die gezielte Information über jene, die sich bereits beteiligen dar. So kann eine aktive Kommunikation von Impf- oder Testteilnehmerinnen und konditionale Kooperation unterstützen. Andere Maßnahmen, wie das Tragen von Masken, können von Rollenvorbildern profitieren.

Und dann gibt es auch starke Anreize wie Belohnung oder Bestrafung. Dabei gilt es zu beachten: Belohnung funktioniert fast immer, wenn sie stark genug ist, aber sie kann kostspielig werden. Bestrafung funktioniert auch immer nur dann, wenn sie stark genug ist, aber das ist wiederum oftmals mit unserem liberalen Gesellschaftsverständnis nicht kompatibel und somit oft nicht durchsetzbar. Zudem kann starke Bestrafung, die als wenig legitim wahrgenommen wird, das Vertrauen in Entscheidungsträger zerstören. Bei schwacher Bestrafung kann der Effekt sogar negativ sein, wenn dadurch die intrinsische Motivation jener konditionalen Mitmacher verdrängt wird, die ansonsten freiwillig mitgemacht hätten.

6. Du sollst Anreize hebeln!

Wenn mit monetären oder nicht-monetären Anreizen gewünschte Verhaltensweisen incentiviert werden sollten, dann gilt in vielen Fällen: Geht es darum, etwas zu erreichen, das wenig individuellen Nutzen bietet, wie beispielsweise die Teilnahme an Massentests, dann sollte eher mit positiven Anreizen gearbeitet werden. Bestrafung funktioniert dann, wenn keine konditionale Kooperation erwartet wird, wenn die Bestrafung einfach und glaubwürdig durchgesetzt werden kann und wenn sie vor allem die Nicht-Mitmacher trifft (Treffsicherheit). Im Falle von Belohnung reicht oft auch ein Belohnungsanreiz in Form eines Gewinnspiels (z. B. ein Preis wird unter Test-Teilnehmern verlost), wohingegen bei Bestrafung individuelle Bestrafung nötig ist (was in der Regel höhere Implementierungskosten verursacht). Menschen neigen dazu, (potenzielle) Verluste viel stärker zu gewichten als (potenzielle) Gewinne. So kann in der Kommunikation besonders auf die negativen gesundheitlichen Auswirkungen fokussiert werden, die sich beispielsweise aufgrund von Langzeitfolgen ergeben können. Dabei gilt es, abstrakte Risiken möglichst anschaulich und greifbar darzustellen.

7. Du sollst Regeln zielgruppenorientiert designen!

Die Pandemie kennt viele unterschiedliche Betroffenheiten. Während einige an der Krankheit und ihren Folgen leiden, leiden andere in wirtschaftlicher, sozialer und psychologischer Hinsicht. Entscheidungsarchitekturen, basierend auf Anreizen und auf Nudging, funktionieren dann besonders gut, wenn bei ihrer Implementierung schon an die möglichen Zielgruppen gedacht wird. Die Einhaltung der Verhaltensregeln im Altersheim benötigt ein anderes Vorgehen als das Einhalten der Regeln in der Schule. Zu verhindern, dass Studierende eine WG-Party organisieren, kann andere Maßnahmen erfordern als zu verhindern, dass sich der Rapid-Seniorenfanclub nach einem Spiel im Vereinsheim bei Bier und Leberkäs trifft.

Diese Differenzierung gilt vor allem für die Kommunikation, für die Verstärkung von konditionaler Kooperation und oft auch für die Gestaltung von Anreizsystemen. Sie gilt dagegen nicht für die Regeln an sich. In der Gestaltung von Maßnahmen und Kommunikationsstrategien ist es wichtig, Verhaltensmotivatoren und -barrieren unterschiedlicher Zielgruppen genau zu kennen. Für Impfgegnerinnen und Impfgegner stehen beispielsweise potenzielle Impfschäden im Vordergrund. Diese Gruppe gilt es anders zu adressieren als Personen, die der Impfung prinzipiell positiv gegenüberstehen, aber gegebenenfalls aufgrund praktischer Barrieren von ihr abgehalten werden.

8. Du sollst Unterstützung bei der Regelbefolgung bieten!

Viele Menschen möchten sich grundsätzlich an Regeln, Vorgaben und Appelle halten. Es gibt aber zumindest zwei Gründe, warum es an der tatsächlichen Verhaltensanpassung scheitert, und die es zu unterscheiden gilt, um möglichst gut dabei zu helfen, dieses Scheitern zu überwinden: Entweder es fehlt am Wissen oder an der Willenskraft bei der Umsetzung.

Fehlt es am Wissen, dann sind einfache Interventionen zur Vermittlung der relevanten Zusammenhänge oder zur Bekanntmachung von Regeln nötig. In anderen Fällen ist vielleicht das Wissen vorhanden, aber es mangelt an Willenskraft oder Selbstkontrolle, um das selbst gewünschte Verhalten in die Tat umzusetzen. Hier helfen verhaltenswissenschaftliche Maßnahmen: Dazu zählen einfache Nudges wie Erinnerungen oder Frames. Die Befolgung der Regeln soll einfach, attraktiv, sozial und zum relevanten Zeitpunkt möglich sein, wobei sich diese vier Attribute auf die genaue Ausgestaltung der Entscheidungsarchitektur beziehen.

9. Du sollst nicht mit schlechten Daten Regeln gestalten!

Die rasche und umfassende Verfügbarkeit von Daten ist entscheidend in Krisensituationen. Diese generelle Feststellung gilt auch für Daten über Regelbefolgung, über die Akzeptanz von Regeln und über die Regeldurchsetzung. Der Goldstandard in den Verhaltenswissenschaften ist das Experiment (randomisiert-kontrollierte Studien). Das ist freilich aufwendig und daher in der rapiden Pandemieentwicklung nicht immer möglich. Aber auch mit anderen Instrumenten der sozialwissenschaftlichen Forschung (Fragebögen, Beobachtungen, Analyse von Verhaltensdaten etc.) ist es sinnvoll, die Implementierung von Maßnahmen wissenschaftlich zu begleiten, verschiedene Maßnahmen auszutesten und ihre Wirksamkeit zu bestimmen.

Es spricht nichts dagegen, den systematischen Trial-und-Error-Prozess, der hinter einer solchen Strategie steht, auch öffentlich zu machen. Entscheidend ist, dass dieser Prozess tatsächlich systematisch ist; in der Praxis einer Krisensituation bleibt er aber oft unsystematisch. Es reicht nicht, Maßnahmen einfach aus anderen Ländern zu übernehmen, auch wenn diese dort wirksam gewesen zu sein scheinen. In vielen Studien wurde nachgewiesen, dass gerade Regeln, Institutionen und soziale Normen vom kulturellen Hintergrund abhängig sind.

10. Du sollst beim Design von Regeln strategisch denken!

Die Gestaltung von Institutionen und Regeln fußt häufig auf der simplen Annahme, dass Appelle, Vorgaben und Regeln eingehalten werden, vor allem dann, wenn bei Nicht-Einhaltung Strafen drohen. Diese Annahme ist meistens falsch. Immer dann, wenn noch überhaupt keine Daten oder empirischen Erkenntnisse vorliegen, geht es bei der Gestaltung von Maßnahmen darum, sich in die Adressatinnen und Adressaten hineinzuversetzen und die Reaktion korrekt zu antizipieren.

Das klingt trivial, wird aber in der Praxis häufig vernachlässigt, was zu suboptimalen Maßnahmen führt. Gelegentlich wird der Begriff "letzte Meile" verwendet, um die Bedeutung der strategischen Interaktion zwischen denen, die Regeln und Institutionen designen, und denen, die sich als Empfängerinnen und Empfängen danach zu richten haben, zu unterstreichen. Damit ist die Herausforderung gemeint, Regeln und Institutionen so zu gestalten, dass sie menschliche Entscheidungsunvollkommenheiten berücksichtigen, das heißt, die Reaktion von Menschen und deren Entscheidungen korrekt antizipieren und adressieren.

Kira Abstiens, Thomas Czypionka, Katharina Gangl, Kerstin Grosch, Thomas König, Florian Spitzer und Anna Walter forschen allesamt am Institut für Höhere Studien.
Der Text erschien auch im März 2021 im aktuellen Policy Brief des IHS.