Stimmt die Richtung bei der Novellierung des Parteienfinanzierungsrechts?
Nicht zuletzt angesichts der Ibiza-Affäre kann man der Parteiengesetz-Novelle 2019 durchaus auch positive Seiten abgewinnen. Gleichzeitig wirft sie allerdings auch eine Reihe verfassungsrechtlicher und demokratiepolitischer Probleme auf, die vor allem auf die machiavellistische Motivation beim Gesetzesbeschluss zurückzuführen sind.
In Hinblick auf mehr Transparenz und Kontrolle ist es als Schritt in die richtige Richtung anzusehen, dass durch die Reform 2019 die Höchstgrenze anonymer Spenden gesenkt und die Melde- und Veröffentlichungspflichten von Spenden erweitert wurden. Positiv ist auch, dass Sanktionen gegen Gesetzesverstöße verschärft und Maßnahmen gegen Umgehungskonstruktionen angestrebt wurden. Allerdings sind die konkret getroffenen Regelungen in vielem unausgegoren, auf (nicht einmal) halbem Weg stecken geblieben - insbesondere, was die Kontrollrechte des Rechnungshofes betrifft - und asymmetrisch ausgefallen (manche Umgehung wurde verboten, andere nicht).
Dies deutet damit schon ganz allgemein auf ein demokratiepolitisches Manko dieser Reform hin: Als wesentliches Ziel der damaligen parlamentarischen Koalition aus SPÖ, FPÖ und Jetzt gegen ÖVP und Neos war erkennbar, dass die Regelungen zum größtmöglichen Nachteil für die ÖVP beziehungsweise deren Chef Sebastian Kurz gestaltet werden sollte, bei möglichst weitgehender Schonung der eigenen Rahmenbedingungen. Eine solche Vorgangsweise ist zwar nicht grundsätzlich verboten, kann aber aus demokratiepolitischer Sicht der politischen Kultur nachhaltig schaden. Im Übrigen war sie angesichts des Wahlergebnisses 2019 auch nicht sehr erfolgreich. Jedenfalls wirft die Reform eine Reihe verfassungsrechtlicher Bedenken auf:
Spendenobergrenzen
schränken Betätigung der
Parteien und Bürger ein
Die Spendenobergrenze für einzelne Personen von maximal 7.500 Euro pro Jahr schränkt die Betätigung politischer Parteien und gleichzeitig die Möglichkeiten des politischen Engagements der Bürger ein. Der US-Supreme Court erklärte eine (konkrete) Spendenobergrenze in Hinblick auf die dadurch bewirkte Einschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit für verfassungswidrig. Diese Entscheidung kann man zwar nicht 1:1 auf Österreich übertragen. Aber der Schutzbereich des Grundrechts der Meinungsäußerungsfreiheit ist jedenfalls auch nach unserer Rechtsordnung betroffen.
Eine Spendenobergrenze kann man insofern als im öffentlichen Interesse liegend ansehen, als sie den Einfluss von Großspendern reduziert und damit die politische Chancengleichheit erhöht. Die nun eingeführte Grenze von 7.500 Euro ist - etwa im Vergleich zu Durchschnittseinkommen - nicht besonders niedrig angesetzt, weshalb sie deshalb auch eher als nicht unverhältnismäßig erscheint.
Noch mehr schränkt die neue Gesamtobergrenze für Spenden von 750.000 Euro pro Jahr die Betätigung politischer Parteien ein. Für größere hat dies de facto eine Vollfinanzierung aus öffentlichen Mitteln zur Folge, die in der Literatur zu Recht als verfassungswidrig gilt. Eine einheitliche Spendenobergrenze wirft auch aus dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes Bedenken auf: Bei kleinen Parteien können sich die Mitglieder mit nennenswerten Beträgen an der Finanzierung der Parteiaktivitäten beteiligen, bei großen führt schon eine Spende von nur 1 Euro pro Mitglied und Jahr zum Erreichen der Obergrenze. Dies könnte man zwar mit dem Argument der besseren Chancengleichheit rechtfertigen, allerdings liegen den unterschiedlichen Parteigrößen demokratische Wahlentscheidungen zugrunde, die derart in Frage gestellt werden.
Weitgehender
Konkurrenzschutz
Besonders bedenklich erscheint aus verfassungsrechtlicher Sicht, dass die Regelungen einen weitgehenden Konkurrenzschutz mit sich bringen. Zwar steht neu antretenden Parteien im Kalenderjahr der ersten Wahl die doppelte Spendenhöchstgrenze zur Verfügung und sind Einzelspenden in diesem Jahr bis zu 37.500 Euro zulässig. Allerdings haben neue Parteien damit gegenüber bestehenden Parteien, die zum Teil zig Millionen Euro Parteienförderung pro Jahr erhalten - und manches davon ja üblicherweise für Wahljahre ansparen können -, einen gehörigen Wettbewerbsnachteil.
Mögliche Verletzung
des Vertrauensschutzes
Weiters stellt sich auch das Problem der möglichen Verletzung des Vertrauensschutzes. Es gibt zahlreiche Hinweise, dass einige österreichische Parteien hoch verschuldet sind. Bisher konnten sie - und auch ihre Gläubiger - zumindest darauf setzen, dass Parteispenden letztlich einen tatsächlichen Zahlungsausfall verhindern würden. Diese Möglichkeit wurde nun drastisch reduziert. Als Treppenwitz der Geschichte kann man sehen, dass die SPÖ, deren kolportiert hohen Schulden nun angesichts des schlechteren Wahlergebnisses auch eine deutlich niedrigere öffentliche Parteienfinanzierung gegenübersteht, sich selbst eine wesentliche Möglichkeit zum Schuldenabbau genommen hat.
Negative Folgen
für Kleinspender
Da die Gesamtspendenobergrenze größere Parteien nahe an eine Vollfinanzierung aus öffentlichen Mitteln führt, schränkt sie die Möglichkeit des finanziellen Engagements der Bürger deutlich ein. In Bezug auf Großspenden ist dies ein Fortschritt; bei Kleinspenden, wo politische Einflussnahme keine Rolle spielt, hat es jedoch aus demokratiepolitischer Sicht negative Folgen. Denn zu Recht wird oft eine immer größere Kluft zwischen politischer Elite und Bürgern beklagt. Neben der Personalisierung des Wahlrechts sind finanzielle Zuwendungen - als Ausdruck politischer Meinungsbestätigung - eine grundsätzlich nicht zu unterschätzende Möglichkeit, eine höhere Identifizierung der Bevölkerung mit den Parteien zu begünstigen. Deutschland geht deshalb den umgekehrten Weg: Die öffentliche Förderung darf nicht höher sein als die insbesondere durch Mitgliedsbeiträge und Spenden selbst erwirtschafteten Einkünfte.
Regierungsprogramm sieht "vollständige Transparenz" vor
Im Regierungsprogramm von ÖVP und Grünen sind schon die nächsten Änderungen angekündigt, insbesondere soll "vollständige Transparenz der Parteien und vor allem im Bereich der Parteienfinanzierung" hergestellt werden. Dazu sind als konkrete Maßnahmen eine umfassende Stärkung der Rechte des Rechnungshofs, verschärfte Meldepflichten bei Spenden, die weitergehende Verhinderung von Umgehungskonstruktionen, die Neustrukturierung der Rechenschaftsberichte, neue Rechenschaftspflichten betreffend Wahlwerbungskosten und höhere Strafen bei Überschreitung der Höchstgrenzen angekündigt. Die ebenso geplante Einführung einer Bagatellgrenze von 100 Euro bei Spenden kann als wichtiger Schritt zur Beförderung der gesellschaftlichen Verwurzelung der politischen Parteien angesehen werden. Die Spendenobergrenzen an sich sollen jedoch unverändert bleiben. Eine Klärung der oben dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken wird damit wohl durch den Verfassungsgerichtshof erfolgen müssen.