Einfache Mehrheit, Klubzwang und Selbstentmachtung im Nationalrat.
Es ist zur Mode geworden, schleichende Verfassungsänderungen widerspruchslos hinzunehmen. Die Folgen werden regelmäßig in die Ferne verschoben; Verursacher zu belangen, gilt als Stilbruch. Zwei Kräfte sorgen noch für Verstärkung: Die Minderheit verbirgt sich hinter angeblicher Hilflosigkeit, die als Vorwand taugt, sich einer wirksamen Opposition zu enthalten; und die Mehrheit leitet allein aus einem Überhang an Stimmen einen Anspruch ab, Grenzen auszudehnen.
Verschwiegen wird allerdings, dass in der Wahlwerbung angekündigte Ziele weder vorweg überprüfbar noch später einforderbar sind; vielmehr hängt ihre nachträgliche Deutung als Wahlversprechen oder gar Wählerauftrag von der schließlich erreichten Vereinbarung über eine künftige Koalition ab; die behauptete Anspruchsgrundlage ist deshalb flexibel und unverbindlich. Dennoch wird sie vielfach als sich selbst verstärkender Antrieb benutzt und hingenommen. Was ist also zu tun, um einer solchen Spirale zu entrinnen? Zumindest wird zu versuchen sein, an ihren Ausgangspunkt zurückzukehren. Einige Beispiele aus dem Nationalrat zeigen, dass gewisse Gewohnheiten zu überdenken sind.
Die Regierung verfügtüber das Parlament
Die Geschäftsordnung des Nationalrats bestimmt, dass die Zusammensetzung der Ausschüsse von der einfachen Mehrheit des Nationalrats festgelegt wird (Paragrafen 30 und 32 Geschäftsordnungsgesetz). Der Schlüssel entspricht jenem des Plenums. Dadurch wird im Nationalrat und in seinen Teilorganen eine dauernde Mehrheit gesichert. Mit anderen Worten: Die Regierung verfügt über das Parlament. In der Praxis zeigt sich nämlich, dass Beratungen in den Ausschüssen wie im Plenum des Nationalrats weitgehend erschwert, wo nicht verhindert werden, weil die zwecks Bildung einer Koalition außerparlamentarisch getroffene Parteienvereinbarung von den jeweiligen Abgeordneten bereits in den vorbereitenden Ausschüssen und sodann bei der Abstimmung im Plenum berücksichtigt (sprich: durchgezogen) zu werden pflegt.
Jedenfalls wird in den Klubs darauf hingearbeitet, dem Koalitionsübereinkommen Folge zu leisten und die Abgeordneten anzuhalten, Fraktionsdisziplin zu üben und sich dem - immer wieder lauthals geleugneten, tatsächlich aber strikt eingeforderten - Klubzwang zu unterwerfen. Dieses Verfahren ist in seinen einzelnen Abschnitten wie auch im Gesamterfolg verfassungswidrig:
Ein Koalitionsübereinkommen oder Regierungspakt ist in der Bundesverfassung nicht vorgesehen und kann daher keinerlei bindende Wirkung entfalten.
Abgeordnete haben laut Artikel 56 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) ihr Mandat frei auszuüben. Jede Art von Fraktions- oder Klubzwang ist damit unvereinbar.
Abstimmungen im Nationalrat setzen voraus, dass ein Prozess der Meinungsbildung nicht nur theoretisch möglich ist, sondern auch praktisch stattfindet. Dies geschieht in Form von Beratungen, worunter im allgemeinen Sprachgebrauch die Anhörung, der Austausch und insbesondere die Abwägung von Gründen für und gegen einen vorgeschlagenen Entschluss verstanden wird. Beratungen verlieren aber ihren Sinn, wenn von vornherein feststeht, dass beziehungsweise welche Meinung eine rechnerische Mehrheit findet, falls Fraktionszwang geübt wird.
Die Freiheit des Mandats sichert nicht bloß die schließliche Stimmabgabe; sie gewährleistet ebenso eine unbeeinflusste Beteiligung an der schrittweisen Erarbeitung einer Meinung. Erst nach entsprechendem Austausch möglichst aller, zumindest aber der wesentlichen Argumente ist eine Zusammenfassung vor der Abstimmung zweckmäßig, vorher jedoch verfrüht. Deshalb sind auch Redebeschränkungen und dergleichen grundsätzlich fehl am Platz. Zweifellos handelt jeder Abgeordnete dabei in eigener Verantwortung. Diese schließt aber ein, auch die erwartbare oder wahrscheinliche Unterstützung durch den Wähler mitzubedenken. Anders würde Artikel 1 B-VG seiner fundamentalen Bedeutung entkleidet. Die Bedachtnahme auf das vom Wähler verliehene Mandat kann dem Abgeordneten niemand abnehmen. Somit ergibt sich, dass die Geschäftsordnung des Nationalrats zu ändern und an den Grundsätzen der Bundesverfassung auszurichten ist.
Kein Vorrang vor den Gesetzgebungsorganen
Zieht man in Betracht, dass über das Budget, an das die gesamte Vollziehung gebunden ist, der Nationalrat zu beschließen hat (Artikel 51 B-VG) und dafür die einfache Mehrheit ausreicht, so wird deutlich, dass es der Regierung verwehrt sein muss, sich im Wege der Geschäftsordnung des Nationalrats den Vorrang vor den Gesetzgebungsorganen zu verschaffen oder diese gar zu gängeln.
Die von jeher fragwürdigen Regelungen zur Parteiförderung sind seit kurzem vermehrter Kritik ausgesetzt. Ähnlich verhält es sich mit der Presseförderung, zuletzt der anlässlich der Corona-Epidemie gewährten Sondermedienförderung. Zwar ist es allgemein geläufig, dass mittels solcher Instrumente kaum verhüllte Wahlwerbung betrieben werden kann und auch wird; einen unmittelbaren Zusammenhang herzustellen, wird aber peinlich vermieden, selbst von nachteilig betroffenen - politischen oder geschäftlichen - Konkurrenten.
Wiederum eröffnet eine Rückbesinnung auf die Bundesverfassung reichhaltige Handlungsgebote und Gestaltungsmöglichkeiten der Geschäftsordnung des Nationalrats.
Eine stillschweigende Umwandlung des Wahlrechts
Wenn die Geschäftsordnung für die Willensbildung im Nationalrat auf die gesamte Dauer einer Funktionsperiode die einfache Mehrheit genügen lässt, setzt sie das Prinzip der Verhältnismäßigkeit des Wahlrechts (Artikel 26 Absatz 1 8-VG) indirekt außer Kraft. Im Ergebnis wird eine stillschweigende Umwandlung zur Mehrheitswahl bewirkt. Damit ist ein tragender Pfeiler der Bundesverfassung ausgetauscht. Ob eine so weitreichende Änderung im Sinne des Artikels 44 Absatz 3 B-VG eine Volksabstimmung erfordert (hätte), ist zu prüfen.
Der oben ausgeführte faktische Klubzwang lässt sich übrigens auf einfache Weise verhindern oder zumindest erschweren: indem die Klubsitzungen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die Unabhängigkeit der einzelnen Abgeordneten wäre dadurch wesentlich gestärkt, das Gewicht des Parlaments gegenüber der Regierung erhöht und eine engere Verbindung zum Wähler hergestellt. Nicht zuletzt erhielten die aktuellen Forderungen zur Einführung beziehungsweis zum Ausbau der Transparenz mehr Glaubwürdigkeit, wenn die Abgeordneten in den eigenen Reihen vorbildhaft handeln.
Manfred Machold war Leiter des Rechtsbüros des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung.