Formen der Herrschaft sind dann robust - um nicht zu sagen: perfektioniert -, wenn sie als selbstverständlich und alternativlos erscheinen. Die parteipolitische Engführung der Bundesverwaltung scheint hierfür ein Beispiel darzustellen. Im aktuellen Diskurs ist viel von Medienförderung, Inseratenvergabe, Meinungsumfragen, Transparenz und Ähnlichem die Rede, kaum aber von der Verfasstheit der Ministerien und der Beamtenschaft insgesamt. So hat eine Tageszeitung "Zehn Gebote für den Neustart in eine saubere Republik Österreich" veröffentlicht, in denen die Verwaltung nicht vorkommt. Sie könnten durch ein elftes Gebot ergänzt werden: Du sollst die Verwaltung achten.

Wolfgang Gratz ist Experte für empirische Verwaltungsforschung. Aus dem Jahr 2012 stammt seine Studie "Zur Ausgestaltung der Nahtstellen zwischen Politik und Bundesverwaltung in Österreich". Der Text entstand bis 27. Oktober und umfasst das Wirken in der Krise bis dahin. - © privat
Wolfgang Gratz ist Experte für empirische Verwaltungsforschung. Aus dem Jahr 2012 stammt seine Studie "Zur Ausgestaltung der Nahtstellen zwischen Politik und Bundesverwaltung in Österreich". Der Text entstand bis 27. Oktober und umfasst das Wirken in der Krise bis dahin. - © privat

In Österreich ist man seit Jahrzehnten gewohnt, dass nicht nur Spitzenfunktionen im Öffentlichen Dienst politisch besetzt werden, sondern dass Parteizugehörigkeiten bis in die Niederungen der Verwaltung hinunter eine gewichtige Rolle spielen. Nicht nur, dass Sektionsleiter seit Jahren fast ausschließlich aus den Ministerkabinetten herausrekrutiert werden, auch untergeordnete Funktionen in der Verwaltung werden zunehmend so besetzt. Um nur ein Beispiel zu bringen: Der Kabinettsmitarbeiter des Alt-Bundeskanzlers, der unter falschem Namen fünf Festplatten schreddern ließ, wurde im Vorjahr Referatsleiter. Was bedeutet dies für Beamte, die nicht solche, sondern andere Verdienste aufweisen und übergangen werden?

Aufträge in einer
rechtlichen Grauzone

- © Illustration: stock.adobe.com / stokkete
© Illustration: stock.adobe.com / stokkete

Hinzu kommt, dass die aufgeblähten Ministerkabinette auch in operativen Detailfragen in Umgehung der formellen Entscheidungswege in einer rechtlichen Grauzone Aufträge erteilen. Die Parteipolitisierung des Bundesamts für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung hat die Leistungsfähigkeit dieser Behörde wesentlich beeinträchtigt. Was dies bedeutet, zeigen die Erkenntnisse über die versäumte Verhinderung des Terroranschlags in Wien vor einem Jahr. Was hier offensichtlich geworden ist, findet sich in einer weniger dramatischen Form in vielen Bereichen der Verwaltung.

Man muss sich zusätzlich fragen, was es nicht nur für Spitzenbeamte, sondern für alle Ressortangehörigen bedeutet, wenn zum Beispiel eine Persönlichkeit wie Thomas Schmid mit seinen bemerkenswerten Umgangsformen an der Spitze der Weisungskette eines Schlüsselressorts, nämlich des Finanzministeriums, steht. Insgesamt führt die von Machtkalkülen getriebene parteipolitische Kontaminierung der Verwaltung dazu, dass das Land unter seinen Möglichkeiten bleibt und im internationalen Vergleich bei überdurchschnittlichen Kosten lediglich durchschnittliche Leistungen erbringt. Dies gilt auch für die Bewältigung der Pandemie.

Im Bereich der Gerichtsbarkeit haben die Vereinigungen der Richter und der Staatsanwälte die Justiz mit präzisen Argumenten und sehr klaren Worten verteidigt. Im Bereich der Medien und der Meinungsforscher sind deutliche Distanzierung von fragwürdigen und unprofessionellen Praktiken erfolgt. Einige Betroffene, etwa im Bereich der Wirtschaftsforschung, haben unangebrachte Formen (versuchter) Machtausübung offengelegt. Im Bereich der Beamtenschaft war nichts dergleichen zu vernehmen. Die Gewerkschaft Öffentlicher Dienst ist in die Parteienlandschaft bestens integriert und hat offenbar kein Interesse, für eine von den beschriebenen Auswüchsen befreite und somit im internationalen Vergleich vorzeigbare Verwaltung einzutreten.

Nur von den Beamten
ist nichts zu hören

Auch die Vereinigung der Spitzenbeamten der Republik (Führungsforum innovative Verwaltung) hat es aus welchen Gründen auch immer nicht für opportun gehalten, sich öffentlich vernehmlich zu äußern. Öffentliche Wortmeldungen einzelner Beamter hat es früher gegeben, sie finden aber seit etlichen Jahren so gut wie nicht mehr statt. Hätte es bei dramatischen Fehlentwicklungen (von der Hypo Alpe Adria bis hin zum nunmehr bekannt Gewordenen) so etwas wie Whistlerblowertum gegeben, wäre der Republik einiges erspart geblieben.

Insgesamt herrscht in der Verwaltung das Gesetz der Omertà. Die traditionelle Beamtentugend, der Republik und ihren Bürgern gegenüber loyal zu sein, ist mancherorts einer Mischung aus Unterwürfigkeit und Opportunismus gewichen. Plakativ formuliert: Der Verwaltung stünde etwas mehr Selbstachtung nicht schlecht an.

Bedarf an Diskurs gäbe es genug. In verschiedenen Ländern, so auch in Deutschland ist es Usus, dass die Minister ihre Ressorts durch einen oder einige wenige Spitzenfunktionäre steuern, die mit ihnen kommen und gehen. In Österreich hat man das 2018 unter Gesichtspunkten guten Regierens schlampig, von der politischen Logik her sehr machtbewusst umgesetzt. Neben den neuen Generalsekretären blieben im Unterschied zu positiven ausländischen Beispielen die großen Ministerkabinette bestehen. Diese agieren salopp formuliert in einer rechtlichen Grauzone, geben sie doch, ohne selbst eigenständig dazu befugt zu sein, im Namen des Ministers detaillierte Aufträge an die Verwaltung, von denen dieser in der Mehrzahl der Fälle keine genauere Kenntnis hat.

Gelegenheitsstrukturen für Machtmissbrauch

Nunmehr sind drei ehemalige Generalsekretäre, noch dazu aus Schlüsselressorts (Finanzen, Justiz, Äußeres), in strafrechtliche Verfahren verwickelt. Man kann dies unter den Gesichtspunkten individueller Schuld abhandeln. Bei dieser Häufung empfiehlt sich jedoch ein systemischer Blick. Steuerungsinstrumente, die in reifen Demokratien gutes Regieren gewährleisten, stellen in Österreichs politisch-administrativer Kultur offensichtlich Gelegenheitsstrukturen für Machtmissbrauch und Formen des Unterschleifs dar. Es gilt: "Culture eats strategy for breakfast."

Es ist angezeigt, die österreichischen Erfahrungen gründlich auszuwerten (Was hat es zum Beispiel gebracht, dass Spitzenfunktionen auf fünf Jahre befristet vergeben werden?), positive internationale Beispiele heranzuziehen und unter Beiziehung auch von Vertretern der Wissenschaft die Steuerung der Bundesverwaltung durch die Ressortminister neu aufzusetzen. Hier wären auch die Karrierepfade und die Führungskräfteentwicklung im Öffentlichen Dienst zu thematisieren.

Um eine konkrete Option aufzuzeigen: Das Patronagesystem im Öffentlichen Dienst könnte durch eine Dosis an Meritokratie, somit Orientierung an Befähigung und Leistung(svermögen) mit zumindest einer Maßnahme relativiert werden. Spitzenfunktionen in Ministerien, Behörden und Dienststellen, einschließlich solcher in der politischen Steuerung der Ressorts im Auftrag der Minister, wären an die Absolvierung einer akademischen Ausbildung in Verwaltungsmanagement und Public Governance zu binden.

Es ist zu hoffen, dass sich die politische Auseinandersetzung nicht auf Schuld und Sühne begrenzt, sondern dass die eine oder andere Partei sich dieser Thematik annimmt, in den politischen Wettbewerb konkrete Vorschläge einbringt und somit einen gründlichen Diskurs eröffnet. Die Zivilgesellschaft hat immerhin mit der Initiierung des Rechtsstaats- und Antikorruptionsvolksbegehrens ein kräftiges Lebenszeichen gesetzt.