Die kurz vor Jahresende gestarteten Verhandlungen für den neuen Finanzausgleich zeigen eines deutlich: Erneut steht - wie seit Jahrzehnten - der Streit zwischen Bund und Ländern um ihren Anteil am Steuerkuchen im Zentrum, die meist uneinigen Gemeinden bekommen den Rest. Finanzminister Magnus Brunner (ÖVP) hat zwar für den Fall der Änderung der Verteilungsschlüssel Strukturreformen in den Raum gestellt, Anhaltspunkte für Systemverbesserungen nannte er nicht. Wir wollen daher die wichtigsten strukturellen Defizite des Finanzausgleichssystems erläutern, die die Verhandlungen anleiten sollten.

Helfried Bauer ist Experte zu Fragen des Finanzausgleichs und Public Governance und leitete das Zentrum für Verwaltungsforschung (KDZ). - © privat
Helfried Bauer ist Experte zu Fragen des Finanzausgleichs und Public Governance und leitete das Zentrum für Verwaltungsforschung (KDZ). - © privat

Längst zeigen Studien, dass die Regierungen der vergangenen Jahre keine gute Arbeit im Bereich des Finanzausgleichs geleistet haben, weil nur Anpassungen und Aktualisierungen bei den Verhandlungen erreicht wurden, notwendige substanzielle Reformen des öffentlichen Finanzierungssystems jedoch sind unterblieben. Trotz allem Gefeilsche sind die Anteile von Bund, Ländern und Gemeinden seit Jahrzehnten kaum verändert worden.

Bruno Rossmann ist Ökonom und war Nationalratsabgeordneter (Grüne, Liste Pilz und Jetzt). - © apa / Helmut Fohringer
Bruno Rossmann ist Ökonom und war Nationalratsabgeordneter (Grüne, Liste Pilz und Jetzt). - © apa / Helmut Fohringer

Damit erfolgt die Verteilung der Steuereinnahmen des Bundes über Ertragsanteile für Länder und Gemeinden ohne erkennbaren Bezug zur Entwicklung der verschiedenen Aufgaben der drei staatlichen Ebenen und zu den tatsächlich geleisteten Ausgaben. Denn Aufgabenprioritäten und Ausgabenbedarfe entwickeln sich auf den einzelnen Ebenen unterschiedlich. Dies ist zuletzt durch Wifo-Studien aus 2018 und 2020 im Vergleich zwischen einerseits dem Bund sowie andererseits Ländern und Gemeinden zusammen belegt worden.

Es ist doch offenkundig, dass die demografischen Trends sowie die wirtschaftliche Entwicklung mehr Leistungen und damit überdurchschnittliche Steigerungen für öffentliche Ausgaben vor allem in Bereichen Bildung inklusive Kinderbetreuung, Gesundheit, Pflege, Sozialhilfe, soziales Wohnen sowie für den öffentlichen Verkehr verlangen. Diese Bereiche fallen zu einem guten Teil in die Zuständigkeit von Gemeinden und Ländern, werden aber nicht ausreichend dotiert.

Sehr hoher Zentralisierungsgrad

Der Bund spielt seine Verhandlungsmacht für einen bedeutenden Teil des Finanzausgleichssystems und für das gesamte Abgabenwesen aus, die er durch das Finanzverfassungsgesetz 1948 zugesprochen bekommen hat, ohne seinen Anteil an der Verantwortung für die finanzielle Leistungsfähigkeit der beiden subnationalen Ebenen zu übernehmen.

Ein weiteres strukturelles Defizit besteht im sehr hohen Zentralisierungsgrad des österreichischen Steuersystems. Mehr als 90 Prozent der gesamten Steuereinnahmen erhebt der Bund über Bundesabgaben, die Länder werden fast zur Gänze aus Anteilen an den Bundessteuern alimentiert und haben bis auf den Wohnbauförderungsbeitrag keine ergiebigen eigenen Steuern, die sie politisch verantworten und zur Finanzierung von Landesaufgaben nutzen könnten.

Die seit 1962 relativ autonomen Gemeinden werden zu mehr als 80 Prozent aus Anteilen an den Bundesabgaben finanziert; die Gemeinden heben daneben Gebühren (vor allem für Wasser, Kanal, Müll) ein und verfügen nur über zwei "eigene" Steuern (Grundsteuer, Kommunalsteuer). Diese Steuern sind jedoch durch Bundesgesetze geregelt, wobei die Einnahmen aus der Grundsteuer durch politische Versäumnisse des Bundes bei der Steuergesetzgebung seit fast 30 Jahren relativ stagnieren; die Grundsteuer gilt deswegen heute als Bagatellsteuer und könnte durch Entscheid des VfGH wegen Gleichheitswidrigkeit aufgehoben werden.

Somit fallen auf Ebene der Länder und Gemeinden die Ausgaben- und die Einnahmenhoheit eklatant auseinander. Dies widerspricht finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen über effektive Ergebnisverantwortung und fördert Bürokratie, schwerfällige Aufgabenerfüllung und Mittelvergeudung.

Verflechtungen zwischen Ländern und Gemeinden

Ein dritter Schwachpunkt des Finanzausgleichssystems betrifft das Verhältnis zwischen Gemeinden und Ländern hinsichtlich der Aufgabenteilung und deren Finanzierung. Es bestehen zahlreiche Verflechtungen, weil die Ländergesetzgebung - ohne Respekt vor der Gemeindeautonomie - den Gemeinden die Mitwirkung an mehreren Landesaufgaben und/oder deren Ko-Finanzierung auferlegt. Damit wird faktisch die in der Bundesverfassung angelegte Kompetenz- und Lastenverteilung auf die drei staatlichen Ebenen verändert.

Ein Beispiel ist etwa die Ko-Finanzierung der Landeskrankenanstalten sowie der Sozialhilfe durch die Gemeinden. Durch Landesgesetz werden den Gemeinden hierfür bedeutende Umlagezahlungen auferlegt, die jährlich substanzielle Mittelabflüsse aus den Gemeindebudgets an das jeweilige Land bewirken. Durch die Konstruktion der Umlagen sind diese mit Umverteilungseffekten kombiniert, die meist zentrale Orte mit höherer Finanzkraft stärker belasten als finanzschwache (oft kleinere) Gemeinden.

Ähnlich wie der Bund schütten die Länder auch variable Subventionen an Gemeinden in Not, zudem auch bedeutende Zuschüsse zu Infrastrukturprojekten der Gemeinden - vielfach ohne klare Vergabekriterien - aus. Insgesamt findet auf diese Art ein quasi landesinterner Finanzausgleich statt, der die Mittelverteilung durch das Finanzausgleichsgesetz des Bundes durchaus verändert, was durch die Finanzverfassung 1948 rechtlich nicht gedeckt erscheint. Nicht zuletzt wird so eine eigenverantwortliche Gestion der Gemeinden erschwert, da über größere Gemeindeprojekte meist die Landesregierung durch Gewährung oder Versagen von Zuschüssen (mit)entscheidet.

Diese strukturellen Defizite der Finanzausgleichsordnung sind mit dem demokratischen Grundprinzip der Machtverteilung gänzlich unvereinbar. Der solcherart mehr schlecht als recht funktionierende Föderalismus in Österreich ist damit schwer gestört und für die bevorstehenden Herausforderungen schlecht aufgestellt. Pikant ist, dass im Regierungsprogramm 2020 bis 2024 des Bundes die "Schaffung klarerer Regelungs- und Verantwortungsstrukturen zwischen den Gebietskörperschaften, um einen fairen Finanzausgleich zu ermöglichen", sowie "bestmögliche Zusammenführung der Zuständigkeiten bezüglich Verantwortung und Finanzierung", Aufgabenentflechtung, bundesweite Planungs- und Steuerungsmechanismen in Aussicht gestellt werden.

Über diesbezügliche Studien, Vorarbeiten und Vorschläge für die nun begonnenen Finanzausgleichsverhandlungen ist nichts bekannt. Nur das Gezerre der Finanzverantwortlichen um die Anteile am gesamten Steueraufkommen füllte die Gazetten.