Die bisherigen Erfahrungen machen die Grenzen einer nationalen Besteuerung des Flugverkehrs deutlich. Der Flugsektor sollte dennoch höher und nicht weniger besteuert werden.
Mitte November hat die Bundesregierung beschlossen, die 2011 eingeführte Flugticketabgabe bis 2018 zu halbieren. Österreich reiht sich damit ein in die Gruppe der europäischen Länder mit wenig erfolgreichen Erfahrungen mit einer Flugticketabgabe. In der Tat hält sich in Europa die Zahl der Länder, die (noch) eine Flugticketabgabe haben, und jener, die sie wieder abgeschafft haben, etwa die Waage. Norwegen führte bereits 1978 als Pionierland eine Flugverkehrssteuer ein, das Vereinigte Königreich 1994, zwischen 1999 und 2009 folgten Frankreich, Malta, Dänemark, die Niederlande und Irland. Österreichs Ticketabgabe wird wie die deutsche seit 2011 als Teil der Budgetkonsolidierungsmaßnahmen eingehoben. Ebenso wie ihre Pendants erfasst sie vor allem im Langstreckenbereich nur einen Teil der sozialen Kosten der CO2-
Emissionen des Flugverkehrs.
2002 schaffte Norwegen nach einem Vierteljahrhundert als wiederum erstes Land seine Flugticketabgabe wieder ab. In Malta überlebte die Steuer nur sieben Jahre, in Irland nur fünf. Dänemark und die Niederlande nahmen ihre Ticketabgaben fast sofort nach der Einführung wieder zurück, nachdem ein beträchtlicher Teil der Passagiere auf benachbarte unbesteuerte Flughäfen in Schweden, Deutschland und Belgien ausgewichen war. Auch in Deutschland und Österreich steht die Ticketabgabe ständig in der Kritik. Beide haben mit Wettbewerbsargumenten die Steuersätze bereits reduziert. In Schweden, Belgien, Island und Portugal scheiterten im vergangenen Jahrzehnt Regierungsinitiativen zur Einführung: Luftfahrt- und Tourismusindustrie sowie Gewerkschaften, die Wettbewerbsnachteile und Beschäftigungseinbußen befürchteten, leisteten massiven Widerstand. Nur das Vereinigte Königreich und Frankreich halten daran fest und haben die Steuersätze über die Jahre sogar erhöht.
Die wenigen vorhandenen empirischen Analysen legen einen nur mäßigen Einfluss national erhobener Ticketabgaben auf Passagierzahlen und Flugverkehr nahe. Die ökologische Wirksamkeit ist also wohl begrenzt. Die Steuern dürften - vor allem in kleineren Ländern - viele Passagiere in nicht-besteuernde Nachbarländer verlagert haben. Die europäischen Erfahrungen machen somit die Grenzen einer nationalen Besteuerung des Flugverkehrs deutlich.
Dennoch sollte der Flugsektor höher und nicht weniger besteuert werden. Mit seinen CO2-Emissionen trägt er zunehmend zum globalen Klimawandel bei. Bei der Festsetzung von Lenkungssteuern auf nationaler Ebene werden aber globale negative Umweltwirkungen nicht berücksichtigt. Zudem reduzieren wirksame unilaterale Lenkungssteuern den Druck auf andere Länder, eigene Maßnahmen zu ergreifen. Sie können als Trittbrettfahrer von den positiven Klimaeffekten der Steuererhöhungen in anderen Ländern profitieren, ohne ihre Wettbewerbsfähigkeit zu beeinträchtigen.
Von gemeinsam koordinierten Abgaben würden alle profitieren
So entstünde eine Art Gefangenen-Dilemma: Jedes Land würde von einer insgesamt (europaweit, global) reduzierten Nachfrage, die aus einer CO2-basierten Steuer resultierte, profitieren. Allerdings hat ohne internationale Koordination jedes Land einen Anreiz, auszuscheren und eine Flugverkehrssteuer überhaupt nicht erst einzuführen oder wieder aufzugeben, um seinen Marktanteil zu sichern oder zu erhöhen. In dieser Situation ist Europa im Allgemeinen und Österreich im Speziellen.
So verhindert letztlich ein Steuerwettbewerb, dass Flugverkehrsabgaben auf nationaler Ebene effektiv durchgesetzt werden. Zudem bringt er einzelnen, meist nationalen Fluglinien ungerechtfertigte Wettbewerbsvorteile. Das spricht für eine international koordinierte Einführung von Luftverkehrsabgaben. Die geltenden internationalen Abkommen, die eine weitgehende Befreiung des grenzüberschreitenden Flugverkehrs von Steuern vorsehen, entsprechen in keiner Weise den drastischen Veränderungen einer globalisierten Welt im Klimawandel: Sie stammen aus der ersten Hälfte des vorigen Jahrhunderts.
In der EU wären die institutionellen Voraussetzungen für eine Flugverkehrsabgabe auf Basis gemeinsamer Regelungen gegeben. Da die Einnahmen wegen der globalen Wirkung der besteuerten schädlichen Umwelteffekte des Flugverkehrs einzelnen Ländern kaum zugeordnet werden können, sollten sie ins EU-Budget fließen - und im selben Ausmaß die EU-Beiträge reduzieren. Dies böte Spielraum für die EU-Länder, weniger wachstums- und beschäftigungsverträgliche Abgaben (etwa auf Arbeit) zu senken. Zugleich würde die Nachhaltigkeitsorientierung des EU-Eigenmittelsystems, das derzeit keinerlei Beitrag zur Erreichung der Europa-2020-Strategie, zu den UN-Entwicklungszielen und zum Pariser Klimaabkommen leistet, gestärkt.
Angesichts der ungenügenden Abdeckung der CO2-Emissionen des Flugverkehrs durch das EU-Emissionshandelssystem braucht es wenigstens mittelfristig noch alternative preisbasierte Instrumente für diesen Bereich. Unter den derzeitigen politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen hat eine EU-weite CO2-basierte Flugticketabgabe bessere Umsetzungschancen als eine Kerosinsteuer und könnte daher schon in näherer Zukunft zu einem auch ökologisch nachhaltigeren Wachstum beitragen. Angesichts der bestehenden strukturellen Unterbesteuerung des Flugverkehrs und des Gebots, drastisch CO2-Emissionen zu reduzieren, sollte die politische und öffentliche Akzeptanz dafür hoch sein - auch deshalb, weil angenommen werden kann, dass sie verteilungspolitisch weniger problematische Effekte hat als andere Umweltsteuern.