Vorweg: In Anbetracht der im Folgenden dargestellten Rahmenbedingungen ist es als beachtliche Leistung aller Beteiligten anzusehen, vor allem der öffentlichen Bediensteten, dass wir eine im Alltag gut funktionierende Verwaltung haben. Diese kann auch durchaus Veränderungen bewältigen. In Schulen, Finanzämtern und Polizeiinspektionen geht es heute deutlich anders zu als vor etwa 30 Jahren.

Internationale Vergleiche, so beispielsweise OECD-Studien im Bildungssektor zeigen allerdings, dass öffentliche Leistungen mit durchschnittlichen Ergebnissen zu relativ hohen Kosten erbracht werden.

Das bisherige Covid-19-Management zeigt eine Reihe von Problemlagen, die auch in der Arbeitsweise der Verwaltung und der ihr vorgelagerten Organisationen zu suchen sind.

- © Illustration: stock.adobe.com/stokkete
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Krisen wie die aktuelle sind ganz allgemein Stunden der Nacktheit, in denen sich die Stärken und Schwächen von Organisationen und Institutionen in voller Deutlichkeit zeigen, da sie der schützenden Hüllen von Alltagsroutinen beraubt und großer öffentliche Aufmerksamkeit ausgesetzt sind.

Vorkehrungen hätten besser sein können

Wolfgang Gratz ist Experte für empirische Verwaltungsforschung. Aus dem Jahr 2012 stammt seine Studie "Zur Ausgestaltung der Nahtstellen zwischen Politik und Bundesverwaltung in Österreich". Der Text entstand bis 27. Oktober und umfasst das Wirken in der Krise bis dahin.  - © privat
Wolfgang Gratz ist Experte für empirische Verwaltungsforschung. Aus dem Jahr 2012 stammt seine Studie "Zur Ausgestaltung der Nahtstellen zwischen Politik und Bundesverwaltung in Österreich". Der Text entstand bis 27. Oktober und umfasst das Wirken in der Krise bis dahin.  - © privat

Die "Flüchtlingskrise" 2015/16 war vorhersehbar und konnte nur deshalb entstehen, weil man völlig überrascht war und somit keine Entscheidungsalternativen zu einer bloß reaktiven Vorgehensweise hatte. Ebenso war das Auftreten einer Pandemie absehbar. Nicht nur das Global Preparedness Monitoring Board, sondern auch das österreichische Bundesheer (Sicherheitspolitische Jahresvorschau 2020) hielten bereits 2019 ein solches Ereignis für realistisch.

Man mag sich damit trösten, dass es den anderen Ländern auch nicht anders erging. Mit dieser Haltung werden wir aber in die nach Covid-19 nächste, sicherlich kommende Krise ähnlich unvorbereitet hineinrutschen und ähnlich hohe Kosten zu tragen haben wie derzeit.

In einer besseren Welt des Öffentlichen, als wir sie bisher und aktuell haben,

- wäre beispielsweise ein zeitgemäßes Pandemiegesetz vorhanden gewesen;

- hätten spätestens ab Jänner 2020 organisatorische Vorkehrungen stattgefunden, die unter anderem eine rechtzeitige und geordnete Abreise aus Ischgl ermöglicht hätten;

- gäbe es ein flexibles Personalmanagement und Prozesse, um rasch externe Ressourcen, wie etwa juristische Kompetenz, zu erschließen und geordnet in die Legistik einzubauen, um so qualitätsvolle und verfassungskonforme Normen zu gewährleisten;

- bestünden keine Mehrgleisigkeiten von Gremien, Ablaufprozessen und Erfassungssystemen. Aus ausländischer Sicht erscheint das Entstehen zweier unterschiedlicher Informationssysteme zur nationalen Entwicklung der Pandemie ein halbes Jahr nach deren Beginn wohl als folkloristische Besonderheit;

- wäre das Verhältnis Bund-Länder in Form eines lernenden Systems ausgestaltet, in dem vorbehaltlos, offen und neugierig die Pandemiebekämpfung laufend verfeinert wird. Die Arabesken des Bundesregierungs-Wien-Verhältnisses oder Zustände wie am Karawankentunnel am 24. August (tausende Reisende mussten bis zu 18 Stunden wartend ausharren) wären undenkbar;

- wäre ein arbeitsteiliges Krisenmanagement spätestens im Sommer eingerichtet worden, das einerseits die Tagesaktualitäten abarbeitet und andererseits Vorkehrungen für das angekündigte Ansteigen in den nächsten Monaten getroffen hätte. So aber hat man den Eindruck, dass nicht nur im engeren Pandemie-Management, sondern beispielsweise auch im Schulbereich das Ansteigen der Fälle einen hohen Überraschungseffekt hatte, wodurch geordnete Bewältigungsformen der aktuellen Situation nunmehr erst schrittweise entwickelt werden konnten;

- wäre bundesweit zumindest im achten Monat der Pandemie ein rasches belastbares TTI-System (Testing Tracing Isolating) vorhanden.

Wir werden nie in Erfahrung bringen, ob uns solche professionellen und achtsamen Vorkehrungen einen zweiten Lockdown (weitgehend) erspart hätten. Deutlich erkennbar ist jedoch, dass, vornehm formuliert, im Covid-19-Krisenmanagement viel Luft nach oben besteht.

Wenn man nur ein Promille des 50-Milliarden-Euro Schutzschirms, den die Bundesregierung aus Anlass von Covid-19 aufgespannt hat, in die Entwicklung leistungsfähiger, klarer und zugleich flexibler Strukturen und Prozesse gesteckt hätte, stünden wir aktuell deutlich besser da. Anders gesagt: Organisatorische Unterbegabung führt zu Überschussrepression in Form von ansonsten nicht notwendigen Freiheitseinschränkungen und zusätzlichen wirtschaftlichen Belastungen. Noch schlimmer als das Budgetdefizit ist das Defizit an Organisationsfähigkeit. Dieses ist umso bedauerlicher, als die unmittelbaren Dienstleister, also die Lehrer, Polizisten, Finanzbediensteten, Bediensteten der Bezirksverwaltungsbehörden, um nur einige zu nennen, großteils bisher in der Pandemie hohe Leistungsorientierung, Engagement und Flexibilität gezeigt haben. Sie hätten sich eine bessere strategische Steuerung verdient und benötigten diese dringend.

Das System wird kritisiert, aber kaum reformiert

Will man das bisherige Covid-19-Management verstehen, muss man etwas weiter ausholen. Das österreichische politisch-administrative System weist eine Reihe von Merkmalen auf, die gelernten Österreichern selbstverständlich sind, wiewohl sie im internationalen Vergleich bemerkenswert sind. Zentrale Alleinstellungsmerkmale im Vergleich zu anderen entwickelten Demokratien sind vor allem: politische Steuerung der Verwaltung durch Generalsekretäre und große "Kabinette" bis in operative Detailfragen hinein; Besetzung der überwiegenden Mehrzahl von Spitzenpositionen im öffentlichen Sektor mit Personen, die aus Kabinetten bzw. politischen Büros kommen; Personalentscheidungen auf allen Ebenen nach parteipolitischen Kalkülen; Gliederung der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst nach politischen Fraktionen, was die Politisierung der Verwaltung verfestigt.

Dieses System steht einerseits regelmäßig in der Kritik, andererseits wurde es über die vergangenen 20 Jahre hinweg kontinuierlich ausgebaut. Es ist mit den Insignien der Macht der behaupteten und auch akzeptierten Alternativlosigkeit ausgestattet. Wenn der Bundeskanzler zum System der politischen Postenbesetzungen sagt: "Wir kennen kein besseres", trifft dies zumindest für die Regierungsparteien der vergangenen Jahrzehnte zu. Auch die Grünen haben sich an diese Gegebenheiten rasch angepasst, wenngleich ihnen zugutezuhalten ist, dass sich in deren Kabinetten vor allem Fachleute befinden.

Für das Organisieren des Öffentlichen hat dies mehrere negative Konsequenzen. Es begünstigt eine Misstrauenskultur. Verschiedenen Orts gibt es geschlossene Gesellschaften und offene Rechnungen. Man redet lieber übereinander als miteinander. Die Kommunikations- und Entscheidungswege sind verschlungen. Die potenziellen Fähigkeiten der Beamtenschaft, in ihren Arbeitsfeldern sorgfältige Analysen zu liefern und Entscheidungen für die Politik aufzubereiten, werden nur unzureichend genutzt. Sie verkümmern tendenziell. Die politische Logik von Personalentscheidungen behindert systematische Personal- und Führungskräfte-Entwicklung. Die einzelnen Ressorts werden in sehr unterschiedlichen Weisen gesteuert. Leistungsfähige Managementprozesse sind eher die Ausnahme. Der gegenwärtige parlamentarische Untersuchungsausschuss zeigte die Bedeutung des Management by SMS.

Es mangelt an Vertrauen in die Beamtenschaft

Die politische Engführung der Verwaltung erzeugt einen Dauerstress im politisch-administrativen System: Auf der einen Seite die Angst, dass einem etwas entgehen oder entgleiten könnte, auf der anderen Seite das Gefühl, Interventionen und durchaus auch Sanktionen zumindest potenziell ausgeliefert zu sein und in seiner Fachlichkeit missachtet zu werden.

Es gibt keine übergreifende Konzeption der Organisation des Öffentlichen. Die Akteure sind im Hier und Jetzt der Tagesaktualitäten verhaftet. Es erfolgen üblicherweise keine systematischen Auswertungen vergangener Reformvorhaben und Aktivitäten.

Für die Auseinandersetzung mit potenziellen künftigen Entwicklungen und Szenarios sowie für die Entwicklung dazu passender Antworten und Vorkehrungen bleibt einerseits zu wenig Zeit. Andererseits fehlen das politische Interesse und das Vertrauen, der Beamtenschaft die Auseinandersetzung mit Zukunftsfragen zu ermöglichen. Hingegen besteht hohe Kreativität im Kreieren von Expertengremien weitgehend unter Ausschluss von Beamten: zunächst der Thinktank "Think Austria", dann aus Anlass von Covid-19 das "Future Operations Clearing Board" und als vorläufig letzte Errungenschaft das "Philosophicum".

Nicht nur die Politik steht in der Verantwortung

Die extreme Politisierung der Verwaltung wird ergänzt durch die große Komplexität, die in deren Betriebssystem eingebaut ist. Die Ministerverantwortung ist durch ausgedehnte Mitwirkungsrechte des für den öffentlichen Dienst zuständigen Bundesministeriums in Personalangelegenheiten sowie des Finanzministeriums bei größeren finanziellen Ausgaben bzw. Bindungen eingeengt. Das Dienstrecht der öffentlich Bediensteten ist extrem kompliziert und nur für Insider durchschaubar. Vielfach ist das Personalwesen in der Verwaltung der Schwanz, der mit dem Hund der Leistungserbringung wackelt. Es entstehen auch bei Notwendigkeiten für rasche Entscheidungen zeitliche Verzögerungen und Reibungsverluste. Der Föderalismus und die mittelbare Bundesverwaltung mögen in verfassungsrechtlicher Hinsicht elegant sein und das Potenzial für die gute Organisation des Öffentlichen haben. Sie erfordern jedoch vertrauensvolle und zielorientierte Formen der Kommunikation und Steuerung, Voraussetzungen, die derzeit nur unzureichend gegeben sind.

Es bedeutete jedoch eine unzulässige Verkürzung, eine Verantwortung lediglich bei der Politik zu sehen. In der Verwaltung selbst ist ein gerütteltes Maß an Silodenken, also mangelnder Vernetzungs- und Kooperationsfähigkeit vorhanden. Vorhaben, die an sich durchaus Fantasie und attraktive Potenziale haben könnten, wurden relativ lustlos mit einem Schwerpunkt auf "Schöpfen von Synergien" (eine Bezeichnung, deren Einsparcharakter regelmäßig Widerständigkeit stimuliert) angegangen. So ist das Projekt eines Amtes der Bundesregierung, das, orientiert man sich am Schweizer Vorbild, ein strategisches Zentrum hätte sein können, nicht weiterverfolgt worden. Auch die Errichtung einer "Hochschule des Bundes" kam über tapsende erste Schritte nicht hinaus. Die Vision könnte hier lauten: Wir verknüpfen und nützen die Ressourcen vorhandener akademischer Studien und wissenschaftlicher Einrichtungen und qualifizieren auch durch Formen der Selbstbeobachtung und von internationaler Vernetzung nicht nur einzelne Personen, sondern entwickeln durch Evaluationen, Projekte und Studien die Organisation des Öffentlichen weiter.

Schwach ausgeprägte Lernfähigkeit

Bisher ist Lernen aus Erfahrung jedoch ein seltenes Gut. Beispielsweise ergab die Aufarbeitung der Vorgänge um die Hypo Alpe Adria durch die "Griss-Kommission": "Die Versäumnisse des Bundes liegen nicht nur in einer mangelnden Informationsbeschaffung, sondern vor allem auch in der fehlenden strategischen Planung." Oder: Die OECD-Wahlbeobachter der Bundespräsidentenwahl 2010 empfahlen anhand konkreter Beispiele unter anderem eine strengere Handhabung von Wahlkarten, "um den Missbrauch eines derzeit zu einem erheblichen Ausmaß auf Vertrauen beruhenden Systems zu verhindern". Hätte man aus Anlass des Berichtes die Praktiken der Wahlkommissionen evaluiert, wären uns die sehr komplexen Vorgänge der Bundespräsidentenwahl im Jahr 2016 erspart geblieben. Die beiden sehr unterschiedlichen krisenhaften Ereignisse hätten durchaus Auslöser dafür sein können, die Störanfälligkeit ("organisierte Verantwortungslosigkeit") unseres politisch-administrativen Systems vertieft zu analysieren und hieraus zu lernen.

Die sogenannte Flüchtlingskrise 2015/16 zeigte, dass das bei Hochwassern und anderen Naturkatastrophen sehr leistungsfähige Staatliche Krisen- und Katastrophenmanagement (SKKM) bei besonders komplexen und langdauernden Krisen überfordert ist. Man kam damals über bloßes Reagieren nicht hinaus. Hingegen wären angesagt gewesen: kommunikative Formate, um eine Vielzahl von Akteuren in einen kreativen Dialog zu bringen, Methoden des Projektmanagements sowie laufende Evaluierung des Krisenmanagements und daraus abgeleitete Weiterentwicklungen seiner Arbeitsweise. Das nahezu rituelle "Es ist eh ganz gut gegangen, Schwamm drüber" verhinderte eine aus den Erfahrungen gewonnene Entwicklung von Organisationsformen für "ultrakomplexe" Krisen, wie wir derzeit eine haben.

Insgesamt hat sich der öffentliche Sektor in Österreich in vielfältigen kleinen Schritten eine evolutionäre Nische geschaffen, die einerseits von hoher Stabilität gekennzeichnet ist, sich aber andererseits zunehmend als Sackgasse erweist.

Die Empfehlungen der EU wurden kaum umgesetzt

In dem emsigen Getriebe des Tagesgeschäfts ist kaum Platz für vertiefte Auseinandersetzung mit theoretischen Konzeptionen, an denen es an sich nicht mangelt. So ist das Modell der Public Governance an Österreich ziemlich spurlos vorbeigegangen. Beispielsweise lauten die Grundsätze des "Guten Regierens" der Kommission der EU: Offenheit und Transparenz des Vorgehens, Partizipation als Einbeziehung der Anspruchsberechtigten und Betroffenen, Verantwortlichkeit durch klare Aufgabenverteilung, Effektivität als Wirksamkeit der Maßnahmen und deren laufende sorgfältige Überprüfung sowie Kohärenz als gut abgestimmtes, koordiniertes Vorgehen. Diese Prinzipien wurden in Österreich bisher nicht sonderlich ernst genommen. Bei der Bewältigung von Covid-19 machen sich diese Versäumnisse unangenehm bemerkbar.

Der Begriff Vuca entstand in der amerikanischen Armee in den 1990er Jahren nach Auflösung der Nachkriegsweltordnung mit dem Zerfall der kommunistischen Sowjetunion. Er ist zusammengesetzt aus Volatilität, Unsicherheit, Komplexität und Ambiguität im Sinne von Mehrdeutigkeit. Die Bewältigung der Herausforderungen einer Vuca-Welt beschäftigt seither die Managementwissenschaften. Hieraus entstanden die Konzepte der "agilen", also reaktionsschnellen, an geänderte Umstände sehr gut anpassbaren sowie der "resilienten" Organisation, die in der Lage ist, aus Krisen gestärkt hervorzugehen. Was dies für das Organisieren des österreichischen öffentlichen Sektors bedeuten könnte und sollte, blieb bisher weitgehend unbearbeitet, auch im Rahmen der "Resilienzstrategie Österreich".

Die Reform des Öffentlichen hatte bisher wenig Priorität

Über all dem schwebt die dunkle und bedrohliche Wolke, dass auch diese Krise wieder einmal vergeudet wird, weil man aus ihr nichts lernt. Unser politisch- administratives System wurde und wird in türkisen Zeiten lediglich mit Konsequenz weiter ausgebaut. In seinen Grundzügen hat es jedoch seit längerem Bestand.

Den Verantwortlichen ist zugutezuhalten, dass Personen und Organisationen üblicherweise nur dann für auch schmerzliche Lernprozesse und Abschiede vom Gewohnten offen sind, wenn sie hierfür triftige, unausweichliche Gründe haben, wenn es Druck dazu gibt.

Bisher haben wir alle, die Verallgemeinerung sei verziehen, zu wenige Gründe geliefert, das Öffentliche so zu organisieren, dass es den aktuellen und vorhersehbaren Anforderungen vollauf und in jeder Hinsicht gewachsen ist. Es war uns bisher nicht wichtig genug. Möglicherweise ist dies nicht unausweichlich und unabänderlich.