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"Wiener Zeitung": Gibt es ein individuelles Recht auf saubere Luft?

Eva Schulev-Steindl: Das kann man auf jeden Fall sagen. Traditionellerweise hätte es das in Österreich nicht gegeben, aber aus dem Europarecht kann man das seit mehr als zehn Jahren sehr klar ableiten.

Auf welchen Rechtsgrundlagen beruht dieses Recht?

Eva Schulev-Steindl ist Universitätsprofessorin für Öffentliches Recht und Wirtschaftsrecht an der Universität Graz. Sie ist Mitglied der Österreichischen Akademie der Wissenschaften und leitete beim Europäischen Forum Alpbach 2019 das Seminar "Wie gelingt der Übergang zu einer Low-Carbon-Gesellschaft?". - © Jannik Rakusa
Eva Schulev-Steindl ist Universitätsprofessorin für Öffentliches Recht und Wirtschaftsrecht an der Universität Graz. Sie ist Mitglied der Österreichischen Akademie der Wissenschaften und leitete beim Europäischen Forum Alpbach 2019 das Seminar "Wie gelingt der Übergang zu einer Low-Carbon-Gesellschaft?". - © Jannik Rakusa

Das Europarecht hat Luftqualitätsrichtlinien, in denen Grenzwerte für Feinstaub und Stickstoffdioxid festgelegt sind. Der Europäische Gerichtshof hat schon im Jahr 2008 im Fall Janecek abgeleitet, dass ein einzelner Bürger, der von Grenzwertüberschreitungen betroffen ist, ein Recht auf saubere Luft hat und Luftreinhaltemaßnahmen einklagen kann. (Anm.: Der Münchner Dieter Janecek erhob gegen den Freistaat Bayern Klage wegen Überschreitung der Feinstaubwerte in seiner Wohnumgebung und beantragte die Aufstellung eines Aktionsplans zur Luftreinhaltung.)

Wie lang hat es in Österreich gedauert, bis das akzeptiert wurde?

Erst im Jahr 2015 hat der Verwaltungsgerichtshof im Fall der Grazer Familie Hoffmann - auch hier ging es um Maßnahmen zur Reduktion der Feinstaub-Belastung - unter Berufung auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entschieden, dass sich auch Bürger in Österreich unmittelbar auf die Luftqualitätsrichtlinien der EU berufen können und Maßnahmen einfordern können. Der letzte Schritt wurde im Dezember 2018 mit dem Aarhus-Beteiligungsgesetz gesetzt. In diesem Sammelgesetz ist der Anspruch der Bürger, Luftreinhaltemaßnahmen von der Verwaltung zu verlangen und dann auch gerichtlich überprüfen zu lassen, auch in österreichisches Recht ausdrücklich aufgenommen worden. Das einschlägige Gesetz für die Luftreinhaltung ist das Immissionsschutzgesetz-Luft. Dort ist der Anspruch verankert.

Warum brauchte es das Aarhus-Beteiligungsgesetz? Österreich hat ja schon 2005 die Aarhus-Konvention ratifiziert und sich damit zu den drei Säulen Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten verpflichtet.

Bei der Umsetzung in nationales Recht hat Österreich in der Vergangenheit in vielen Punkten nicht gut abgeschnitten und wurde dafür Ende 2017 auch sehr deutlich vom Europäischen Gerichtshof abgemahnt. Denn auch die EU selbst ist Vertragspartei der Aarhus-Konvention. Der Erlass des Aarhus-Beteiligungsgesetz ist ein Nachvollziehen von etwas, das längst überfällig war.

Der individuelle Anspruch auf saubere Luft ist also jetzt im Gesetz verankert. Ist ein Ansturm auf die Verwaltung zu erwarten? Können Bürger ihr Recht jetzt schneller durchsetzen als die Familie Hoffmann? Bei ihr hat es über zwei Jahre gedauert.

Es ist etwas leichter geworden, aber nicht schneller. Betroffene Bürger und Bürgerinnen müssen sich zunächst nach wie vor an den Landeshauptmann wenden, denn er ist nach dem Immissionsschutzgesetz-Luft dafür zuständig, Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität, etwa Geschwindigkeitsbeschränkungen, zu verordnen. Wenn der Landeshauptmann der Meinung ist, dass die Luftqualität ohnehin in Ordnung ist und keine Maßnahmen erforderlich sind, muss er einen Feststellungsbescheid erlassen. Den kann der Bürger beim Verwaltungsgericht bekämpfen. Ein einzelner Bürger kann aber nicht gleich einen ganz konkreten Schritt, wie etwa ein Dieselfahrverbot, einfordern.

Warum ist dies nicht möglich?

Die Politik soll einen Spielraum haben. Deshalb ist im Gesetz von "geeigneten Maßnahmen" die Rede. Das ist durchaus sinnvoll, denn die Grenzwerte sollen im Endergebnis eingehalten werden. Das ist eine hochpolitische Sache, bei der es zu überlegen gilt, mit wem man es sich verscherzt. Mit den Autofahrern, indem man zum Beispiel bestimmte ältere Fahrzeugmodelle mit einem Fahrverbot belegt, oder mit der Industrie? Es geht um Wählerstimmen.

In jüngster Zeit mehren sich Stimmen, dass der Klimaschutz in die österreichische Verfassung aufgenommen werden soll. Ist das realistisch?

Wenn das Klima weiterhin so ein Thema ist, werden sich auch die Parteien verpflichtet fühlen, und es wird sich eine parlamentarische Mehrheit finden. Die Frage ist nur, ob es sinnvoll ist.

Als Konsequenz aus der Auseinandersetzung um ein Donaukraftwerk in Hainburg wurde Mitte der 1980er-Jahre das Bundesverfassungsgesetz über den umfassenden Umweltschutz (jetzt
B-VG Nachhaltigkeit) erlassen. Das heißt, wir haben in Wahrheit den Klimaschutz schon in der Verfassung. Das ist ein Staatsziel, das kann man nicht 1:1 wie ein Grundrecht einklagen. Aber bei der Abwägung von Umwelt- gegen Wirtschaftsinteressen bei Projektgenehmigungen macht es etwas aus, wenn die Umwelt in der Verfassung steht.

Können Sie uns ein Beispiel nennen?

Nehmen wir den Bau der dritten Piste am Flughafen Wien, wo vor zwei Jahren eine spektakuläre Entscheidung fiel. Das Bundesverwaltungsgericht verweigerte die Genehmigung mit Berufung auf den Klimaschutz, denn durch den erhöhten Flugverkehr würden die CO2-Emissionen Österreichs deutlich steigen. Das Gericht hat den wirtschaftlichen Interessen auch Klimaschutzinteressen gegenübergestellt und sich dabei auch darauf berufen, dass der Umweltschutz in der österreichischen Verfassung steht. Obwohl das juristisch korrekt war, gab es in der Politik einen Aufschrei. Eine der Reaktionen war, dass die Regierung den Wirtschaftsstandort Österreich in den Verfassungsrang aufnehmen wollte. Die Idee dahinter war: Wenn schon Umwelt - und in Wahrheit auch Klima - als Staatsziel in der Verfassung steht, dann geben wir auch die Wirtschaft hinein. Dann ist das auf gleicher Ebene, und das Gericht kann dann nicht so leicht die Waagschale Richtung Klimaschutz neigen. Es kam aber keine Zweidrittel-Mehrheit dafür zustande. Jetzt ist der Wähler am Klimaschutz interessiert, und man redet davon, dass der Klimaschutz in der Verfassung stehen soll. Es ist vor allem politisch plakativ, würde ich sagen.

Wir wissen, dass in den kommenden Jahren die Zahl der Hitzetage noch weiter steigen wird. Vor allem in den Ballungszentren leidet die Gesundheit massiv, vor allem bei älteren Menschen. Städteplanerische Maßnahmen wie Gebäudebegrünungen und Beschattungen durch das Pflanzen von Bäumen werden bereits ergriffen. Welche Chancen auf Erfolg haben Bürger, denen die Umsetzung von Maßnahmen gegen die Überhitzung nicht schnell genug oder nicht weit genug geht?

Seit ein paar Jahren ist ein Trend zu sogenannten Klimaklagen zu bemerken. Es gibt zwei Arten: Ich kann einzelne Unternehmen klagen, weil sie besonders viele Schadstoffe emittieren und damit zum Klimawandel beitragen, oder ich kann Regierungen klagen, weil sie zu wenig für den Klimaschutz tun.

Welche Aussichten haben solche Klimaklagen?

Es gibt bereits einen leading case in den Niederlanden, der als wegweisend gelten kann. Nach einer Klimaklage der Nicht-Regierungs-Organisation Urgenda hat das Bezirksgericht in Den Haag im Juni 2015 entschieden, dass die Niederlande die CO2-Emissionen stärker reduzieren müssen. Die Regierung ging in die Revision, das Berufungsgericht bestätigte das Urteil aber auch in zweiter Instanz. Gescheitert ist aber vorerst der People’s Climate Case.

Worum geht es beim People’s Climate Case?

Mehrere Familien aus fünf EU-Staaten, Kenia und Fidschi haben mithilfe von NGOs das Europäische Parlament und den EU-Rat geklagt, weil sie ihrer Meinung nach die Klimaziele der EU im Lichte des Pariser Klimaschutzvertrages zu wenig ambitioniert verfolgen. Da wurden konkret Gesetzgebungsakte angegriffen, die gesetzt wurden. Diese Menschen sind alle schon konkret vom Klimawandel betroffen. Das Gericht hat im Mai den Antrag zurückgewiesen, und den Klägern wurde die Beschwerdelegitimation abgesprochen.

Mit welcher Begründung?

Mit der Begründung, dass ein Legislativakt nur dann von einem Einzelnen angefochten werden kann, wenn der Einzelne individuell und spezifisch betroffen ist. Das ist eine alte Formel, die dazu dient, um solche Popularklagen zu verhindern. Damit also nicht jedermann alles einklagen kann. Das Gericht hat argumentiert, dass durch den Klimawandel ohnehin alle betroffen sind. Die Kläger haben zwar versucht zu zeigen, dass jeder anders betroffen ist, der Lavendelbauer in Frankreich anders als der Tourismusbetrieb in Norddeutschland. Aber das hat das Gericht nicht akzeptiert. Die Kläger haben beim Europäischen Gerichtshof Berufung eingelegt. Wir werden sehen, was da kommt. In Österreich bereitet Greenpeace eine Klimaklage vor.

Sie haben in Alpbach als Juristin gemeinsam mit Naturwissenschaftern, Ökonomen und Philosophen über mögliche Pfade des Übergangs zu einer nachhaltigen und kohlenstoffarmen Gesellschaft diskutiert. Eine bunte Runde.

Man braucht absolut die anderen Disziplinen, um da wirklich erfolgreich etwas weiterzubringen.