Der Ministeriumserlass zu Produkten mit CBD ist umstritten.
Wien. Eigentlich hatte das Gesundheitsministerium noch bis 1. Jänner Zeit, um sich mit Cannabis auseinanderzusetzen. Bis dahin muss Ministerin Beate Hartinger-Klein dem Parlament einen Bericht über den therapeutischen Einsatz von "Medizinalhanf" liefern. Schließlich leistete der Gesundheitsausschuss im Juni einem Antrag von der Liste Pilz, nun Jetzt, für den sich der frühere Abgeordnete Peter Kolba starkgemacht hatte, einstimmig Folge - und beauftragte die Ministerin, einen Prüfbericht über künftige "Rahmenbedingungen zum Einsatz von cannabishaltigen Arzneimitteln vorzulegen".
Dieser Bericht werde laut Auskunft des Ministeriums auch "fristgerecht ans Parlament übermittelt". Trotzdem sah sich das Ministerium gut drei Wochen davor dazu veranlasst, einen Erlass zu verfassen - und zwar zu Produkten mit dem nicht berauschend wirkenden Inhaltsstoff Cannabidiol, kurz CBD.
Warum? Um "Rechtsunsicherheiten zu klären und weil es vermehrt Anfragen ans Ministerium gab", sagt ein Ministeriumssprecher. Dieser Erlass könnte allerdings sein Ziel verfehlen - und für mehr Unsicherheit statt Sicherheit sorgen.
"Rechtsmeinung" des Ministeriums
Konkret befasst sich der Erlass, von Sektionschef Gerhard Aigner für die Gesundheitsministerin verfasst, mit Lebensmitteln und Kosmetika mit CBD als Bestandteil. Der Inhaltsstoff Tetrahydrocannabinol, kurz THC, darf in solchen Produkten nur in Spurenelementen, höchstens einer Konzentration von 0,3 Prozent, die nicht berauschend wirken, vorkommen.
Aigner geht davon aus, dass Lebens- und Nahrungsergänzungsmittel "in der Regel" unter die "Novel-Food"-Verordnung der EU für neuartige Lebensmittel fallen. Laut dieser seit Jänner 2018 gültigen Verordnung dürfen nur zugelassene und in der Unionsliste aufgeführte neuartige Lebensmittel verkauft und verwendet werden. "Zurzeit liegt noch keine derartige Zulassung vor. Ein Inverkehrbringen ist damit nicht zulässig", folgert Aigner.
In der Erläuterung der Österreichischen Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit, kurz Ages, heißt es allerdings, dass es sich bei neuartigen Lebensmittel um solche handelt, "die vor dem 15. Mai 1997 in der Europäischen Union noch nicht in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr verwendet wurden". Ob dazu auch CBD-Produkte zählen, darüber lässt sich streiten.
Ein Rechtsgutachten für die European Industrial Hemp Association, einem Verein von Hanf-Bauern und Herstellern von Produkten daraus mit Sitz in Deutschland, geht jedenfalls von einer weniger eindeutigen Rechtslage aus: Im Gutachten wird festgestellt, dass das Extrahieren eines Stoffes wie CBD nichts an dessen Natürlichkeit ändert und bei Veränderungen von Rezepturen zusammengesetzter Lebensmittel auch sonst keine neuen Genehmigungen einzuholen seien.
Von Interesse ist aber auch, dass die Europäische Kommission selbst Cannabis Sativa als kein neuartiges Lebensmittel im Sinne der Novel-Food-Verordnung betrachtet, sondern nur Extrakte, die mit CBD angereichert sind. Aus dieser Unterscheidung folgert der Gutachter, dass "nicht mit CBD angereicherte Cannabis-Sativa-Produkte als nicht neuartig zu qualifizieren" seien.
Ungeklärt scheint auch die Frage, wer den Beweis zu erbringen hat, ob es sich um ein Lebensmittel im Sinne der Verordnung handelt oder nicht. Die "Behörde ist dafür beweispflichtig", heißt es dazu im Gutachten.
Bei Kosmetikprodukten geht Aigner zwar ebenfalls davon aus, dass das Inverkehrbringen "nicht zulässig" sei. Seine Begründung ist hier eine andere: Hier führt er das Einheitsübereinkommens über Suchtmittel der Vereinten Nationen und die Liste von Stoffen, die in kosmetischen Mitteln verboten sind, an. In dieser Liste ist Cannabis wegen des Inhaltsstoffes THC als Betäubungsmittel angeführt. Nicht genannt ist der Inhaltsstoff CBD. Der Wiener Toxikologe Rainer Schmid beschrieb Cannabidiol im Gespräch mit der APA als einen durch die UN-Drogenkonventionen nicht geregelten Inhaltsstoff, weil er nicht psychoaktiv wirksam sei.
Die Rechtslage dürfte also weniger klar sein, als es im Erlass scheint. Peter Kolba sagt jedenfalls: "Das ist die Rechtsmeinung des Ministeriums. Andere werden festzustellen sein." Vermutlich vor Gerichten - Kolba, der als Schmerzpatient auch selbst auf CBD-Produkte zurückgreift, versucht im Moment eine Allianz aus Schmerzpatienten, Hanfbauern und Produzenten zu bilden, "um dann ab Jänner Betroffenen Hilfestellung bei Rechtsstreitigkeiten in diesen Fragen zu bieten".
Geschäftsschädigend für österreichische Händler
"Hartinger-Klein zwingt Schmerzpatienten nun, CBD über das Internet aus dem Ausland zu beziehen beziehungsweise selbst anzubauen", sagt Kolba außerdem. Der Verkauf magistraler Rezepturen mit CBD in Apotheken bleibe zwar unangetastet. Durch Beschränkungen des Marktes aber würden Produkte wegen des geringeren Angebots teurer.
Alex Kristen wiederum sieht im Erlass "keine tiefere Logik, außer politischer Willkür". Kristen ist Inhaber der Flowery Field GmbH, die in Italien mit 40 Mitarbeitern rund 25.000 Hanfpflanzen pro Woche produziert. Seit vergangenem Jahr betreibt er zudem ein Forschungs- und Analyselabor für Medizinalhanf. Weder Verkauf noch Besitz noch Konsum CBD-haltiger Lebensmittel werde durch den Erlass eingeschränkt, man könne Öle weiterhin völlig legal im EU-Ausland erwerben. Das Geschäft verlagere sich also nur zum Schaden der hiesigen Hersteller und Händler: "Das nennt man einen lupenreinen Schildbürgerstreich."
Gerald Loacker, Gesundheitssprecher der Neos, ortet im Vorgehen des Ministeriums "faktenlose Retropolitik" und "einen unternehmerfeindlichen Schritt der Regierung", mit dem "zahlreichen Unternehmen, die in diesem Geschäftsfeld tätig geworden sind, von einem Tag auf den anderen die Geschäftsgrundlage entzogen wird".
Laut Wirtschaftsverband Cannabis Austria erwirtschaften aktuell 200 registrierte Unternehmen in Österreich mit rund 1000 Mitarbeitern insgesamt 150 Millionen Euro Umsatz im Jahr.
Liberalerer Zugang anderer europäischer Länder
Österreich geht mit dieser restriktiven Politik einen anderen Weg als andere Länder. In Deutschland ist medizinisches Cannabis seit März 2017 auf Rezept erhältlich - und zwar nicht nur CBD-hältige Produkte, sondern auch THC-hältige Blüten. Erst im November legalisierte Großbritannien medizinisches Cannabis, insgesamt sind es 20 Länder in Europa.
Während andere Behörden auf Studien verweisen, wonach Cannabis-Inhaltsstoffe Schmerzen bei Krebs, Übelkeit nach Chemotherapien oder Spastiken bei Multipler Sklerose lindern können, erwähnt die Ages zwar manche dieser Möglichkeiten, sie ergänzt sie aber mit dem Hinweis: "Viele dem Cannabidiol zugeschriebene Wirkungen sind jedoch bislang wissenschaftlich nicht bestätigt."
Dabei sagt Loacker: "Die Ages hätte das Know-how, Cannabis zu beurteilen." Der unabhängige Blick der Behörde aber werde durch unternehmerische Interessen konterkariert: Gemäß Suchtmittelgesetz hat die Ages das Monopol THC-hältiges Cannabis zu produzieren. Loacker plädiert ähnlich wie Kristen und Kolba für eine evidenzbasierte klare Deklaration und Regulierung aller Inhaltsstoffe von Produkten mit CBD.
Und der im Jänner präsentierte Bericht? Von diesem erwartet sich Kolba nun nur mehr wenig: "Ich befürchte Schlimmes. Mehr Liberalisierung ist nach dieser Law-&-Order-Politik einen Monat davor vermutlich nicht zu erwarten."