Für die Eindämmung von Epidemien sind grundsätzlich die lokalen Gesundheitsbehörden zuständig. Im Frühling übernahm der Bund die Führung. Er will auch weiter am Schalthebel sitzen.
Im März gab es kaum einen Tag, an dem die Bundesregierung nicht vor die Öffentlichkeit trat. Im Kampf gegen die Pandemie stand sie permanent im Rampenlicht. Dabei ist dieser Kampf an vorderster Front eigentlich nicht Kompetenz der Bundesregierung. Zumindest war es bis zum Frühjahr so.
Primär zuständig ist nämlich der Öffentliche Gesundheitsdienst: In Statutarstädten ist dies der Magistrat, sonst sind es die Bezirkshauptmannschaften. Dort sind die lokalen Gesundheitsämter angesiedelt, die nach dem Epidemiegesetz aus dem Jahr 1950 Maßnahmen zur Eindämmung von Krankheiten setzen. Das können individuelle Absonderungen von Erkrankten und deren Kontakte sein, aber auch Verkehrsbeschränkungen.
"Das Epidemiegesetz hat früher nie diese Bedeutung gehabt wie jetzt. In der Vergangenheit wurde es nur bei Einzelfällen angewandt", erklärt der Föderalismusexperte und Verwaltungsrechtler Peter Bußjäger von der Uni Innsbruck. In der Regel ging es dabei um lokale Ausbrüche, etwa von Masern oder Meningokokken. Dann wurde eine Schule kurzfristig geschlossen, Infizierte und enge Kontakte wurden isoliert. Dafür reichten die Kapazitäten dieser Behörden, der Bund wurde über diese Ausbrüche maximal informiert.
Auch das Coronavirus wollte man zunächst schnell eindämmen, großflächige Ausbrüche sollten verhindert werden. Das funktionierte noch beim ersten offiziellen Fall, als eine Rezeptionistin eines Innsbrucker Hotels und ihr Freund positiv auf das Virus getestet wurden. Die Gäste wurden unter Quarantäne gestellt und getestet, es gab keine Ansteckungen.
Doch das Virus hatte sich zu diesem Zeitpunkt in Österreich bereits unentdeckt so weit verbreitet, dass die Strategie der Eindämmung binnen Tagen scheiterte. Die lokalen Behörden kamen mit dem Testen und der Ermittlung der Kontaktpersonen nicht mehr nach. Die Bundesregierung verhängte daraufhin österreichweit Ausgangsbeschränkungen, Lokale und fast alle Geschäfte wurden geschlossen. Genau das soll nun aber nicht mehr passieren. Der Lockdown ist mit zu hohen Kosten verbunden, ökonomisch wie sozial.
Das rückt aber wieder die lokalen Behörden in den Fokus. An ihnen liegt es, eine zweite, große Infektionswelle zu verhindern. Je erfolgreicher sie dabei sind, desto weniger bundesweite und drastische Maßnahmen werden im Herbst und Winter notwendig sein.
Bei ihrer Arbeit kommt den Bezirksverwaltungsbehörden eine enorme Macht- und Aufgabenfülle zu. Sie organisieren die Tests und die Kontaktverfolgung. Sie entscheiden, wer in Quarantäne geschickt wird und welche anderen Maßnahmen getroffen werden - wie etwa die Schließung von Betrieben. Bezirke an den Grenzen kommt zudem die Aufgabe zu, Verordnungen über Reisebeschränkungen umzusetzen.
"Die Bezirksverwaltungsbehörde ist vielleicht überhaupt die mächtigste Behörde im Land. Sie ist ein wesentliches Element, um den Staat zusammenzuhalten", sagt Bußjäger. Es gebe keine andere Behörde, bei der so viele Kompetenzen von der Bundes- und Landesebene zusammenfließen würden, sagt der Jurist.
Diese kompetenzrechtliche Macht ist aber beschränkt - vor allem durch wirtschaftliche Vorgaben: "Das, was der Bezirkshauptmann tun kann, hängt letztlich immer von den Planstellen ab, die der Landtag den Bezirken zur Verfügung stellt", sagt Bußjäger. Diese Abhängigkeit habe sich in den vergangenen Jahren verschärft: "Man hat eher darauf geschaut, Personal einzusparen als auszuweiten."
Konflikte zwischen Bund, Ländern und Bezirken
Für die Eindämmung einer derartigen Pandemie ist auch eine zentrale Steuerung notwendig. Es ist kein Zufall, dass oft gerade sehr föderal geprägte Staaten Schwierigkeiten hatten, das Infektionsgeschehen unter Kontrolle zu bringen (und zu halten). Selbst in der Schweiz zog der Bund die "nukleare Option" und holte sich per Gesetz eine Weisungsbefugnis über die Kantone.
Zugleich ist der Bund aber auf die Zusammenarbeit mit den lokalen Behörden angewiesen, vollzieht diese doch neben Landes- vor allem Bundesgesetze. Der Versuch, eine solch zentrale Steuerung mit Fokus auf lokale Unterschiede aufzubauen, ist die im September startende Corona-Ampel. Die Bundesregierung, die ihr Wirken fast zur Gänze dem Epidemiekampf gewidmet hat, fühlt sich auch weiterhin dafür hauptverantwortlich. Länder wie Vorarlberg begrüßen zwar die Ampel, das ferne Wien sollte sich aber bitte nicht allzu sehr einmischen: "Wir wollen selbst entscheiden, was für die Region sinnvoll ist", sagte Landesrätin Martina Rüscher (ÖVP) zum "Standard".
Auch auf anderen Ebenen haperte es zuletzt bei der Zusammenarbeit zwischen lokalen Behörden und dem Bund, etwa beim gigantischen Stau in Kärnten, der zu wechselseitigen Vorwürfen führte. Auch personelle Probleme wurden beklagt. "Ich habe keine Leute", sagte Bernd Riepan, Bezirkshauptmann von Villach-Land. Auf die Frage, wie er einen größeren Cluster in seinem Bezirk bearbeiten würde, meinte Riepan: "Das weiß ich auch nicht. Wir bräuchten dafür wesentlich mehr Personal."
Am Freitag richteten die Bezirkshauptleute auch ein Schreiben an Gesundheitsminister Rudolf Anschober (Grüne), in dem sie dem Ministerium praxisferne Vorgaben vorwarfen, die auch allzu kurzfristig geändert werden würden. Im Endergebnis führe dies dazu, dass "steigenden Infektionszahlen und der Ausbreitung der Pandemie nicht wirksam begegnet werden kann". Anschober lud die Bezirkshauptleute daraufhin zum "direkten Austausch" - per Videokonferenz. In der Antwort des Ministers wird auf die intensiven Gespräche mit den Landessanitätsdirektionen verwiesen, die ihrerseits die Bezirksbehörden informieren. Oder informieren sollten.
Diese Informationsdefizite zeigen sich auch bei personellen Fragen. So wird von Bundespolitikern zwar immer wieder von einer "Aufstockung der Gesundheitsbehörden" gesprochen, allerdings weiß das Gesundheitsministerium nicht einmal selbst, wie viele Personen in den Gesundheitsämtern der einzelnen Bezirkshauptmannschaften und Magistrate derzeit tätig sind. "Dazu gibt es keine zentrale Übersicht. Fragen Sie bei den Bundesländern nach", heißt es.
Flexible Behörden, aberkeine zentrale Steuerung
Wie die Rundfrage der "Wiener Zeitung" zeigt, lassen sich die personellen Kapazitäten der Bundesländer nur schwer vergleichen. Die Zahl der Mitarbeiter in den einzelnen Bezirken, die sich mit der Epidemie befassen, ändere sich je nach Infektionslage täglich, wird von mehreren Bundesländern betont.
Während manche Länder zur Unterstützung der Gesundheitsämter auf Beamte anderer Abteilungen oder aus anderen Bezirken zurückgreifen, hilft anderswo das Bundesheer. In Wien wurde das "Büro für Sofortmaßnahmen" mit dem Contact Tracing betraut.
In Oberösterreich, Tirol und Kärnten wurden auch mehr Planstellen beschlossen, Vorarlberg setzt wiederum auf ein "Infektionsteam" des Landes, das für alle vier Bezirkshauptmannschaften im Land tätig wird und sämtliche meldepflichtigen Erkrankungen erfasst. Vor Corona bestand dieses Team aus 9 Personen, zu Spitzenzeiten waren es 70 Personen, darunter einige Rekruten des Bundesheeres. In Niederösterreich wurde bisher beispielsweise auch kein zusätzliches Personal aufgenommen, man behilft sich mit Beamten aus dem Landesdienst und kann auf bis zu 250 Personen aufstocken - ähnlich wie in Wien.
Auch in anderen Bundesländern variiert die Zahl der mit Covid-19 befassten Mitarbeiter stark. Im Burgenland sind etwa je nach Infektionslage täglich zwischen 35 und 97 Mitarbeiter in den Bezirksverwaltungsbehörden damit beschäftigt, in Salzburg sind es 107 Personen. "Eine Momentaufnahme", sagt eine Sprecherin des Landes. Auch in Salzburg bediente man sich des Provisoriums der internen Umschichtung. Je nach Lage helfe man sich landesweit und über Bezirksgrenzen hinaus, sagt die Sprecherin. Bei der Kontaktrückverfolgung während der Lockdown-Phase im März und April "saß der Förster neben der Bautechnikerin und wurde von der Sozialarbeiterin unterstützt".
Die Bezirksbehörden können offenkundig flexibel agieren, das ist in einer Pandemie auch notwendig. Eine Folge davon ist jedoch, dass vieles andere, für das die Bezirksbehörden zuständig sind, liegen bleibt. Und eine zentrale Steuerung sieht auch anders aus. Darauf deuten auch unterschiedliche Test- und Quarantänezahlen hin. Tirol testet doppelt so viel wie Niederösterreich, dafür schickt Niederösterreich viermal so viele Kontakte in Quarantäne wie Salzburg. Diese Unterschiedlichkeit bereitet auch Experten etwas Sorgen. Der Herbst wird nun zur großen Bewährung für ein System, das derzeit zumindest nicht ganz rund läuft.