Sie waren mächtig. Sie schafften an. Die unter Türkis-Blau installierten Generalsekretäre mischten die Machtverhältnisse in den Bundesministerien auf. Frei vom Minister auswählbar, steht der Generalsekretär über den Sektionen und kann auf den Beamtenapparat zugreifen. Die Funktion lockt mit Ansehen und Einfluss, manch ein Generalsekretär galt in der Vergangenheit gar als Schattenminister.

Über die Jahre aber verstrickten sich gleich mehrere ehemalige Generalsekretäre in politische Affären. Der prominenteste Fall ist Ex-Finanz-Generalsekretär Thomas Schmid: Seine Chats lösten Ermittlungen aus, die Bundeskanzler Sebastian Kurz (ÖVP) das Amt kosteten. Zunehmend gerät auch die Funktion selbst in Bedrängnis, im Finanzministerium soll der Posten aufgelöst werden. Eine Geschichte über den Auf- und Abstieg einer Funktion.

Machtfülle war anfangs überschaubar

Die Generalsekretäre wurden zwar erstmals unter Türkis-Blau einer breiteren Öffentlichkeit bekannt. Eine türkis-blaue Erfindung waren sie aber nicht. In der Zweiten Republik war es die Bundesregierung unter Wolfgang Schüssel (ÖVP), die den Posten erstmals für alle Bundesministerien etablierte, sagt Andreas Wimmer, Professor für Öffentliches Recht an der Johannes Kepler Universität Linz. Zuvor gab es in der Zweiten Republik nur den Generalsekretär für die Auswärtigen Angelegenheiten. Im Bundesministeriengesetz wurde im Jahr 2000 dann aber erlaubt, dass alle Minister Generalsekretäre bestellen können. Generalsekretäre gab es vor Türkis-Blau zeitweise etwa auch im Landwirtschafts-, Verteidigungs- und Finanzministerium.

Die Machtfülle des Generalsekretärs war damals überschaubar. Ein Weisungsrecht gegenüber den Sektionschefs hatte er nicht. Vielmehr hatte er als Vertrauensperson des Ministers eine Koordinierungsfunktion zwischen dem Ministerkabinett und der Verwaltung inne. "Es wurde versucht, ein Bindeglied zwischen der politischen Ressortführung und dem Beamtenapparat zu schaffen", sagt Wimmer.

Das Verhältnis zwischen Kabinetten und der Verwaltung war nämlich oft angespannt. Näher untersucht wurde es von Wolfgang Gratz. Der Sozialwissenschafter und Verwaltungsexperte hat für seine Forschungen unter anderem Sektionschefs und Kabinettsmitarbeiter interviewt. Für ihn hat sich dabei ein "Gleichgewicht des Schreckens" zwischen Kabinetten und der Verwaltung gezeigt. Konflikte seien oft in einer Grauzone ausgetragen worden. So ist zwar der Minister gegenüber Beamten weisungsbefugt, Kabinettsmitarbeiter sind dies aber nicht. Das führe zu unklaren Machtverhältnissen, bei Konflikten werde viel Energie mit "mikropolitischem Taktieren" verbraten, sagt Gratz.

Aufwertung unter Türkis-Blau

War der Generalsekretär vor Türkis-Blau ein Vermittler und Koordinator, der seine Arbeit mehr oder weniger gut erfüllte, so wurde er im Dezember 2017 aufgewertet. Wenige Tage nach Angelobung der türkis-blauen Bundesregierung wurde im Bundesministeriengesetz festgehalten, dass er der Vorgesetzte aller Sektionsleiter und aller dem Ministerium nachgeordneten Dienststellen ist.

Dadurch konnte der Generalsekretär nun den Sektionschefs und Chefs der nachgeordneten Dienststellen Weisungen erteilen. Verwaltungsrechtler Peter Bußjäger von der Universität Innsbruck sieht gar eine Art "zweiter Minister", die durch die Änderung geschaffen worden sei.

Türkis-Blau installierte die Position in allen zwölf Ministerien. Hätte man durchgängig erfahrene und ausreichend befähigte Personen eingesetzt, die zwischen Kabinetten und Verwaltung vermitteln und sich nicht den Parteien verpflichtet fühlen, hätte sich die Position bewähren können, sagt Gratz. Stattdessen aber sei die Reform aus rein parteitaktischen Gründen umgesetzt worden.

"Vereinfacht gesagt, hat man sich überlegt, wie die Beamtenschaft an die kurze Leine genommen werden kann. Man wollte das Gleichgewicht des Schreckens beheben und der Einzige sein, der Schrecken verbreitet", sagt Gratz. Getrieben war das vor allem von der türkis-blauen Furcht, in den Ministerien einer SPÖ-Beamtenschaft gegenüberzustehen. "Mit den Generalsekretären wollte man in den Griff bekommen, dass der Minister möglicherweise politisch anders ausgerichtet ist, als das Ministerium eingefärbt ist", so Verwaltungsrechtler Bußjäger.

Die Vorwürfe häuften sich

Dadurch sei wenig geeigneten Personen Tür und Tor geöffnet worden, sagt Gratz. "Da kommen dann Personen ins Geschäft, die zwar mit allen Wassern gewaschen sind, aber nicht das notwendige Ethos und Fachwissen für eine solche Managementfunktion haben." Gerade dies sei aber für solche Apparate erforderlich. "Im Spitalsektor ist ja mittlerweile klar: Wenn man Primar werden will, braucht man auch eine Managementausbildung."

Über die Jahre wurden Vorwürfe gegen mehrere Ex-Generalsekretäre laut. Gegen Thomas Schmid wird etwa in der Inseratenaffäre ermittelt. Johannes Peterlik, Ex-Generalsekretär im Außenministerium, wurde als Botschafter in Indonesien suspendierte, weil er geheime Dokumente an einen Ex-Verfassungsschützer weitergegeben haben soll.

Ebenfalls suspendiert ist Ex-Justiz-Generalsekretär Christian Pilnacek. Auch ihm wird Geheimnisverrat vorgeworfen, in einem Verfahren wurde er aber - nicht rechtskräftig - freigesprochen. Debattiert wurde über Peter Goldgruber, den Generalsekretär im Innenministerium, und seine Rolle bei der Verfassungsschutz-Razzia 2018. Anfang Juni wurde bekannt, dass der Generalsekretär im Verteidigungsministerium, Dieter Kandlhofer, in die Privatwirtschaft wechseln wird. Zuletzt war medial berichtet worden, dass er Geschäftsbeziehungen zu einem Investor, der mit dem Bau einer Großkaserne am Flughafen Klagenfurt in Verbindung gebracht wurde, hatte.

Unklare Aufgaben und Ziele

Auch die Funktion selbst geriet in die Kritik. "Als Vorteile des Generalsekretärs gelten in der Theorie die straffere Organisation des Ministeriums und die effizientere Abwicklung der Aufgaben", sagt Wimmer. In der Praxis habe sich aber teilweise ein anderes Bild gezeigt. Wimmer verweist auf den Bericht des Rechnungshofes, der die Generalsekretariate im Jahr 2021 geprüft hatte.

Der Rechnungshof monierte, dass die Aufgaben und Ziele der Generalsekretäre nicht klar definiert seien, weshalb das "Risiko von Doppelgleisigkeiten und widersprüchlichen Arbeitsaufträgen durch Kabinette in den Ministerien und durch Generalsekretäre" gestiegen sei. Auch auf die hohen Kosten der Generalsekretariate machten die Prüfer aufmerksam.

In der Beamtenregierung 2019 wurde bis auf Peterlik im Außenministerium auf Generalsekretäre verzichtet. Unter Türkis-Grün wurden sie wieder eingesetzt, das Justizministerium verzichtete aber darauf, einen Generalsekretär zu bestellen. Nun will Finanzminister Magnus Brunner (ÖVP) die Position in seinem Ressort abschaffen. Durch eine Strukturreform werde es "in Zukunft keinen Generalsekretär" im Finanzressort brauchen, so Brunner.

Ist die Funktion aufgrund der Kritik nun ein Auslaufmodell? Nicht unbedingt, sagt Gratz. Er glaube, "dass das - so wie in anderen Ländern auch - funktionieren könnte, wenn man es gut aufsetzt". Dafür müsste aber grundsätzlich über das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung nachgedacht und überlegt werden, wie dieses besser ausgestaltet und koordiniert werden könne. Derzeit sehe er aber keine Partei, die sich dem Thema annehme. Stattdessen würden sich diese nur dafür interessieren: "Wie bringen wir da unsere Leute rein?"

Unterschiede je nach Ressort

Das Organ des Generalsekretärs sei "nicht als per se zweck- oder unzweckmäßig zu qualifizieren", sagt Wimmer. Stattdessen müssten vor allem die einzelnen Ministeriumsstrukturen beachtet werden. "In manchen Ressorts ist es wohl zweckmäßiger, wenn die Sektionschefs direkt mit der politischen Führung kommunizieren und es keine Schnittstelle gibt." Im Außenministerium mit seinem sensiblen diplomatischen Bereich und besonders strukturierten Arbeitsabläufen sei ein Generalsekretär hingegen erfahrungsgemäß sinnvoll, so Wimmer.

Bußjäger hält es für einen Kardinalfehler, dass der Generalsekretär mit einem Weisungsrecht gegenüber den Sektionen ausgestattet wurde. Ein Generalsekretär ohne Weisungsbefugnis, der die Koordination zwischen Kabinett und Verwaltung übernehme und schaue, "dass die einzelnen Abteilungen im Ressort miteinander kooperieren": "Das ist die bessere Funktion, als einen zweiten Minister zu installieren." Der Erfolg hänge letztlich aber "auch wieder davon ab, welche Personen man dafür bestellt".