Aufarbeitung ist angesagt. Das hat Bundeskanzler Karl Nehammer für die Zeit um Ostern angekündigt. Wie genau diese Aufarbeitung aussehen wird, muss noch erarbeitet werden. Das passiert gerade im Gesundheitsministerium. Es wird wohl, in irgendeiner Form, Dialogforen geben. Johannes Rauch hat kürzlich in seinem Blog geschrieben: "Die Kommunikation braucht Formate: keine Veranstaltung der ,Großkopferten‘ in einem schicken Kongresszentrum. Wir müssen dort hingehen, wo es weh getan hat und noch immer weh tut."
Will man die Corona-Politik seriös aufarbeiten, ist es aber wichtig, die Debatte zu ordnen und zu strukturieren. Es gibt dutzende Aspekte, die man analysieren könnte: die Wirksamkeit der Maßnahmen und ihre Nebenwirkungen; die Kommunikation der Regierung und ihre Wahrnehmung in der Bevölkerung; die mangelnde Vorbereitung Österreichs und die föderalistischen Sonderwege. Und. Und. Und. Die Themen sind fast unerschöpflich.
Es ist unrealistisch, wie immer auch die Dialogforen organisiert sein sollten, alle Themen unter einen diskursiven Hut zu bringen. Jedem ist ein anderer Punkt besonders wichtig, dem einen die Schulschließungen, der anderen die Genese der Impfpflicht. Wieder andere werden wissen wollen, warum es für die Klassenzimmer noch immer keine guten Belüftungskonzepte gibt.
Bei Evaluierungen, wie sie in der Verwaltung längst zum guten Ton gehören und für etliche Rechtsnormen auch gesetzlich verlangt werden, sind zwei Fragen zentral: Erstens: Was ist das Ziel? Zweitens: Wie erreiche ich dieses Ziel? Beim System der wirkungsorientierten Steuerung, das in Österreichs Verwaltung seit 2013 zur Anwendung kommt, ist vorgesehen, vereinfacht gesagt, dass die Politik die Ziele vorgibt und die Verwaltung die Maßnahmen dazu liefert. In der Realität verschwimmt das natürlich.
Zweigeteilte Analyse über Ziele und Maßnahmen
Ministerinnen und Minister werden, nicht zu Unrecht, der politischen Sphäre zugeordnet. Sie agieren ja auch wie Politiker. Formal sind sie aber Teil der Exekutive, also der Verwaltung, ja stehen sogar an deren Spitze. Wenn der Gesundheitsminister per Verordnung Corona-Regeln erließ, tat er das als oberster Beamter seines Ressorts. In der öffentlichen Wahrnehmung hat dabei "die Politik" Maßnahmen beschlossen - was auch nicht ganz falsch ist.
Dennoch ist es bei der Aufarbeitung zielführend, die Debatte zweigeteilt zu führen. Auf der einen Seite über die Ziele in der politischen Steuerung. Was wollte man erreichen? Auf der anderen Seite über die Maßnahmen, die der Zielerreichung dienen sollten. Haben die Maßnahmen gewirkt? Und wenn nicht, warum nicht? Die Trennung ist deshalb sinnvoll, weil es in der ersten Fragestellung vorwiegend um politische Wertungen und Gewichtungen geht. Die zweite Fragestellung ist dagegen eher technischer Natur im Sinn der Effektivität.
Im Groben lässt sich die Pandemie in drei Phasen unterteilen: vor und nach der Impfung sowie nach den ersten Omikron-Wellen. Die erste Phase war jene, bis die Impfung zur Verfügung stand. Bis dahin war Covid-19 nicht nur ein systemisches Risiko, sondern auch individuell stark ausgeprägt. Es gab so gut wie keine pharmazeutischen Optionen, den Schweregrad einer Erkrankung zu beeinflussen. In der Altersgruppe der 70- bis 80-Jährigen landete in dieser Phase jeder dritte Infizierte im Spital. Das resultierte darin, dass der Staat seine Schutzfunktion, der er im Regelfall durch die Bereitstellung eines öffentlichen Gesundheitssystems nachkommt, nicht mehr gewährleisten konnte. Es konnte keine Therapien anbieten und die Gesundheitsversorgung drohte aufgrund Massenerkrankungen zu kollabieren.
Gleichklang zu Beginn der Pandemie
In Europa, ja eigentlich weltweit, setzten Regierungen darauf, die Zahl der Kontakte zu minimieren. Das war die oberste Zielsetzung, anfangs noch durch Appelle, wenig später mit massiven Freiheitseinschränkungen. Die politische Zielsetzung war überall nahezu identisch. Da man nichts gegen die Erkrankung tun konnte, wollte man die Wahrscheinlichkeit von Übertragungen reduzieren.
Beim Weg zum Ziel aber, also bei den Maßnahmen, gab es in dieser Phase zwar Unterschiede, doch sie waren nicht sehr groß. Nur Schweden wich nennenswert vom Mainstream ab. Zwar wurden auch dort Schulen (für Ältere) geschlossen, Veranstaltungen untersagt und der Barbetrieb verboten. Es gab jedoch keinen Lockdown, Geschäfte blieben offen.
Spannend ist in jeder Hinsicht die zweite Phase der Pandemie, als die Impfung allen zur Verfügung stand. Das individuelle Risiko hatte sich deutlich verringert, ebenso das systemische. Aber es war noch da. In Österreich (und anderswo) kam es auch im Herbst 2021 zu Einschränkungen der medizinischen Versorgung. Operationen mussten en gros verschoben werden und Spitäler bei Aufnahmen generell sehr restriktiv vorgehen.
In dieser zweiten Phase gingen in Europa jedoch die Bewertungen dieser Situation und damit auch die Zielsetzungen auseinander. Soll weiterhin die Kontaktanzahl reduziert werden? Sind massive Freiheitseinschränkungen noch legitim, obwohl sich die Menschen vor schweren Covid-Verläufen dank der Impfung recht gut schützen können? Sind die systemischen Risiken gravierend genug, um erneut behördlich verordnete Kontaktbeschränkungen zu rechtfertigen? Der verfassungsrechtliche Rahmen war auch damals noch sehr breit gesteckt, das offenbarten auch die nachträglichen Überprüfungen der Maßnahmen durch den Verfassungsgerichtshof. Das heißt aber im Umkehrschluss: Der politische Spielraum war groß.
Große Unterschiede in der zweiten Phase
Die oben erwähnten Fragen beantworteten europäische Länder, selbst Nachbarländer, im Gegensatz zur ersten Phase sehr unterschiedlich. Dänemark ließ im September 2021 alle Maßnahmen fallen, Österreich, auch später Holland, verhängten einen weiteren (und letzten) Lockdown. Das waren die Pole, dazwischen gab es alles andere, von eher locker bis eher streng. Und nicht nur die Zielsetzungen gingen in jener Zeit auseinander, auch die Maßnahmen divergierten stark. In diese zweite Phase fallen auch die in Österreich am heftigsten umstrittenen Maßnahmen wie eben der dritte Lockdown, an den auch die Einführung einer allgemeinen Impfpflicht geknüpft wurde, sowie der "Lockdown für Ungeimpfte", den es aber auch in etlichen anderen Ländern gab.
Eine Selbstreflexion über diese zweite Phase wäre gewiss lohnend, wobei hier nicht nur die Politik adressiert werden sollte. Es war generell eine eher verrückte Zeit. Es gab Experten, die davor stets von einer Impfpflicht dringend abgeraten hatten, sie auf einmal aber für notwendig erachteten. Der Epidemiologe Gerald Gartlehner war einer von ihnen. Mit Abstand, nämlich erst diese Woche, sagte er dazu in der "Presse": "Dieser Gedanke war nicht durchdacht, sondern inmitten der Deltawelle der Frustration geschuldet. 80 Prozent der Covid-19-Patienten waren nicht geimpft, das hat mich extrem geärgert."
So wie ihm ist es damals wohl vielen ergangen, auch wenn das heute in Vergessenheit geraten ist. In den Befragungen des Austria Corona Panel hatte sich immer eine stabile Mehrheit gegen eine Impfpflicht ausgesprochen - bis sich für kurze Zeit im Herbst 2021 die Mehrheitsmeinung drehte. Aber nur für wenige Wochen. Es reichte aber, dass die Politik einen Beschluss fasste.
Das Ende der Kontaktbeschränkungen
Die dritte Phase der Pandemie begann irgendwann im Vorjahr nach den ersten, sehr hohen, Omikron-Wellen. Diese Variante grassiert, mittlerweile weiter mutiert, noch immer, die folgenden Wellen fielen aber niedriger aus. Das systemische Risiko reduzierte sich weiter, zudem konnte das individuelle Risiko durch neue Medikamente (Paxlovid), die die imperfekten Impfstoffe gut ergänzen, weiter abgesenkt werden. In ihrem Vorgehen glichen sich die Staaten wieder an, sowohl bei Zielsetzungen als bei den Maßnahmen. Keine Regierung in Europa setzt mehr Kontaktreduktionen ein, auch andere Maßnahmen wurden (und werden noch) abgebaut. Diese Phase ist weitgehend von Gleichklang geprägt. In Österreich gibt es zwar noch die Maskenpflicht in Spitälern sowie in Wien im öffentlichen Verkehr. Doch das sind wenig gravierende Eingriffe, verglichen mit jenen, die in den Jahren davor verhängt worden waren.
Zu diskutieren wäre aber vielleicht auch, warum die Steuerung in Österreich bis zuletzt fast ausschließlich über Pflichten und Verbote passiert. Inmitten einer Corona- oder Grippe-Welle wird es auch in Zukunft sinnvoll sein, bei einem Spitalsbesuch zur FFP2-Maske zu greifen. Immerhin liegen dort oft sehr kranke Personen, die nicht zusätzlich noch mit Viren aller Art belastet werden sollten. Es könnte auch ein Lackmustest sein, ob Gesundheitsschutz in Österreich ausschließlich über Pflichten und Verbote funktionieren kann oder, wie in etlichen anderen Länder, die am Ende besser durch die Pandemie gekommen sind, auch Empfehlungen angenommen werden.
