Der Pass, der Ausländer und das Wahlrecht

Steht eine Wahl in Österreich an, so flammt auch die Debatte um das Ausländerwahlrecht wieder hoch. Der Diskurs gewinnt von Jahr zu Jahr an Brisanz. Denn der Ausländeranteil in Österreich steigt stark an - insbesondere in Wien. Drei von zehn über 16-jährigen Einwohnern haben bei den Wiener Gemeinderatswahlen am Sonntag kein Stimmrecht. In gürtelnahen Grätzeln in Favoriten ist jeder Zweite von der Wahl ausgeschlossen, wie eine Datenauswertung der Nachrichtenagentur APA und des Umfrageinstituts OGM zeigt.

Politisch sind die Fronten verhärtet. Während die Grünen, diverse NGOs und Experten sich für das Ausländerwahlrecht einsetzen, kommt von FPÖ und ÖVP eine strikte Absage. Integrationsministerin Susanne Raab (ÖVP) sprach sich erst am Donnerstag wieder dagegen aus: "Ich möchte dem Wahlrecht für Nicht-Österreicher ein für alle Mal eine Absage erteilen. Das wäre auch aus Integrationssicht der falsche Weg."

Der Wiener Bürgermeister Michael Ludwig (SPÖ) fährt ebenfalls einen strikteren Kurs als sein Vorgänger Michael Häupl. Zumindest bei Urnengängen zu gesetzgebenden Körperschaften wie dem Landtag soll das Wahlrecht mit der Staatsbürgerschaft verbunden bleiben, so Ludwig.

Besitz, Bildung und Geschlecht als Ausschlussgrund

Diskussionen und Kämpfe um das Wahlrecht hat es in der Geschichte häufig gegeben. Immer schon war das Wahlrecht auch mit Einschränkungen verbunden. In den europäischen Staaten des 18. und 19. Jahrhunderts war es an diverse Bedingungen geknüpft. Dazu zählte die Anknüpfung an die Steuerleistung oder den Besitz. Im Besitz sah man unter anderem "einen Garanten für bürgerliche Selbstständigkeit, ohne die Mitbestimmung weder möglich noch wünschenswert sei", sagt Verfassungsrechtlerin Magdalena Pöschl.

Auch die Bildung galt mancherorts als Ausschlusskriterium. In Italien mussten Bürger Ende des 19. Jahrhunderts eine Prüfung ablegen, bevor sie wählen durften. Und nicht zuletzt hing das Wahlrecht auch vom Geschlecht ab: In zahlreichen Staaten durften Frauen nicht wählen.

Diese Einschränkungen wurden mit der Zeit aufgeweicht und abgeschafft. In Österreich fand 1907 das Zensuswahlrecht sein Ende, das Wahlrecht für Frauen trat 1918 in Kraft. Je unbedeutender diese Ausschlusskriterien wurden, desto klarer trat aber "die Staatsangehörigkeit als eine zwingende Voraussetzung für das Wahlrecht hervor", sagt Pöschl.

Aus Sorge um die "Loyalität ihrer Wähler", so die Verfassungsrechtlerin, gewährten ab dem 18. Jahrhundert immer mehr Staaten das Wahlrecht nur mehr ihren eigenen Staatsangehörigen. Allerdings gab es auch ein paar Ausnahmen. In Norwegen konnten etwa all jene abstimmen, die Grund besaßen und mehr als fünf Jahre im Land ansässig waren.

An der Schranke der Staatsbürgerschaft wurde im 20. Jahrhundert festgehalten, auch wenn es gegen Ende des Jahrhunderts Lockerungen gab. Solche Ausweitungen kamen oft zustande, wenn "kulturelle und sprachliche Gemeinsamkeiten zwischen dem Staat, der das Wahlrecht gewährt und jenem Staat, dem der Ausländer angehört", bestehen, so Pöschl. So lässt Irland seit 1985 britische Staatsangehörige mit Wohnsitz in Irland zu Parlamentswahlen zu.

Meist war von den Ausweitungen aber die kommunale Ebene betroffen. EU-Bürgern muss aufgrund des Unionsrechts das Wahlrecht zu Kommunalwahlen eingeräumt werden. Auch in Österreich können EU-Bürger mit Hauptwohnsitz bei Gemeinderatswahlen (in Wien: Bezirksvertretungswahlen) daher zur Urne schreiten.

Partizipation und unerwünschter Einfluss

Befürworter des Ausländerwahlrechts wenden ein, dass der Ausschluss von Nicht-Staatsbürgern ein immer größeres Demokratiedefizit verursache. Denn ein wesentlicher Teil der Bevölkerung werde damit von der politischen Partizipation ausgeschlossen. Das führe auch dazu, dass gewisse Bevölkerungsgruppen und Regionen in der Politik stark unterrepräsentiert seien.

Die Gewährung des Wahlrechts würde Zuwanderer ins öffentliche und politische Leben einbeziehen und integrieren. Auch werde damit ein wichtiger Schritt in Richtung Gleichstellung aller Einwohner gesetzt, meinen die Befürworter. Wer eine gewisse Zeit legal in einem Land lebe, müsse daher unabhängig von der Staatsangehörigkeit das Recht auf Mitbestimmung haben, so der Tenor.

Kritiker einer Ausweitung bringen vor, dass Staatsbürger mit dem Schicksal ihres Heimatstaates unausweichlich verbunden seien. Im Gegensatz zu Ausländern, die sich in ihren Heimatstaat zurückziehen können, müssten sie die Konsequenzen ihrer politischen Mitbestimmung nämlich jedenfalls selbst tragen. Außerdem gebe es für Staatsbürger gewisse Pflichten wie die Wehrpflicht und ohne die Erfüllung solcher Pflichten sollte es auch kein Wahlrecht geben. Das Wahlrecht wird also als "eine Art Lohn für Leistungen" gesehen, analysiert Pöschl.

Zudem ermögliche das Ausländerwahlrecht fremden Staaten und Migrationsgruppen, unerwünschten Einfluss auf den politischen Prozess zu üben, so die Kritik. Nach dieser Sicht bestehe "die Sorge, dass Inländer auf lange Sicht ,fremden‘ kulturellen, politischen oder religiösen Überzeugen unterworfen werden, die Sorge also, dass das um Ausländer erweiterte Wahlvolk keine ,Gesinnungsgemeinschaft‘ mehr bildet", so Pöschl.

Einen Anlauf für ein Ausländerwahlrecht wagte Wien vor knapp zwei Jahrzehnten. Im Dezember 2002 stimmten SPÖ und Grüne dafür, Drittstaatsangehörigen auf Bezirksebene das Wahlrecht zu gewähren: Nicht-EU-Bürger, die in Wien seit fünf Jahren durchgehend ihren Hauptwohnsitz haben, dürfen demnach an Bezirksvertretungswahlen teilnehmen und selbst kandidieren.

Der Schritt führte zu einem Streit zwischen der roten Wiener Landesregierung und der schwarz-blauen Bundesregierung. Letztlich landete der Disput vor dem Verfassungsgerichtshof (VfGH). Im Juni 2004 kippte er das Wiener Landesgesetz. Das Ausländerwahlrecht auf Bezirksebene sei verfassungswidrig, hielt das Höchstgericht fest. Es verstoße gegen das "Homogenitätsprinzip" des Bundes-Verfassungsgesetzes. Dieses Prinzip sieht vor, dass bei allen Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern in Österreich gewisse Grundzüge gelten. Dadurch soll ein einheitliches Wahlrecht gewährleistet werden.

Zu diesen bundesverfassungsrechtlichen Grundzügen gehört laut dem Verfassungsgerichtshof auch, dass das Wahlrecht nur österreichischen Staatsbürgern zukommt. Indizien oder Hinweise, dass das Höchstgericht von dieser bisherigen Meinung abweichen könnte, sieht Verfassungsrechtler Theo Öhlinger nicht: "In der Sache selbst hat sich im Grunde nicht viel geändert."

Unklarheit um Volksabstimmung

Fest steht, dass für die Einführung des Ausländerwahlrechts eine Verfassungsänderung auf Bundesebene erforderlich ist. Strittig ist aber, ob es auch eine Volksabstimmung braucht. Die Einführung eines Ausländerwahlrechts könnte eine Änderung des demokratischen Prinzips und damit eine Gesamtänderung der Bundesverfassung darstellen: Für eine solche bräuchte es eine Volksabstimmung des gesamten Bundesvolks.

Verfassungsrechtler sind sich uneins: "Dass der VfGH ein Ausländerwahlrecht als gesamtändernd qualifiziert, ist möglich", so Verfassungsrechtler Peter Bußjäger. Der VfGH deute in seinem Erkenntnis zwar an, dass eine Volksabstimmung nötig sei, sagt Verfassungsrechtler Karl Stöger: "Er hält sich das aber offen."

"Es gibt aber auch Stimmen in der Literatur, die die Entscheidung des VfGH anders deuten und ihr kein Erfordernis einer Volksabstimmung entnehmen", so Pöschl. Nach ihrer Ansicht können unter den Volksbegriff des Bundes-Verfassungsgesetzes neben Staatsbürgern "auch Ausländer mit einem Naheverhältnis zu Österreich" fallen, wenn der "einfache Verfassungsgesetzgeber dies bestimmt". Eine Gesamtänderung der Bundesverfassung würde in diesem Fall nicht vorliegen und daher wäre keine Volksabstimmung erforderlich.

Öhlinger teilt diese Sicht: "Die Bundesverfassung wäre offen für einen Begriff, der mehr auf die tatsächliche Lebensbeziehung der Menschen abstellt und weniger auf diese rechtliche vererbte Beziehung der Staatsbürgerschaft." So könnte man Menschen, die "hier länger leben und eine dauerhafte Beziehung zu Österreich haben, mit dem gleichen Recht das Wahlrecht einräumen wie österreichischen Staatsbürgern, die seit Jahrzehnten im Ausland leben".

Sollte ein Ausländerwahlrecht eine Gesamtänderung darstellen, wäre das rechtspolitisch enorm bedeutend, sagt Bußjäger: "Dann würde sich wohl keine Partei ernsthaft an die Sache wagen." Er plädiert dafür, dass man den Gemeinden und Ländern etwas Spielraum für Reformen lässt: "Das wäre der Sinn eines Föderalismus, dass man gewisse Experimente und Innovationen ermöglicht."