Die Einführung von länderübergreifenden "Makroregionen" hat eine neue Form der Zusammenarbeit in der Europäischen Union geschaffen. Insbesondere an der Ostsee und im Donauraum zeigen sich schon erste Erfolge.
"Ein Gebiet, das mehrere Verwaltungsregionen umfasst, aber genügend gemeinsame Themen aufweist, um ein einheitliches strategisches Konzept zu rechtfertigen." Mit diesen sperrigen Worten beschreiben Beamte der Europäischen Kommission ein neues Konzept der Zusammenarbeit, das in den letzten Jahren rasch an Bedeutung gewonnen hat: die sogenannten Makroregionen. Diese Gebiete fassen Staaten oder Teile davon zusammen, die gemeinsame Interessen oder Probleme haben, welche aber im Rahmen der herkömmlichen grenzüberschreitenden Kooperation nicht gelöst werden können.
"Territoriale Kohäsion"
Schon seit dem Ende der 1980er förderte die Europäische Union die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit speziellen Programmen. Der Vertrag von Lissabon, der 2009 in Kraft trat, verstärkte diese Form der Kooperation. In diesem Dokument wurde nämlich die "territoriale Kohäsion" als grundlegendes Ziel der Europäischen Union festgeschrieben. Mit diesem Schlagwort soll der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt aller Gebiete der Union sichergestellt werden, konkret sollen durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit Ressourcen besser genutzt und regionale Probleme gelöst werden.
Schon während des Kalten Krieges hatte es unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit zwischen den Staaten rund um die Ostsee gegeben, allerdings wurden diese Bemühungen durch die realpolitischen Gegensätze der Zeit massiv eingeschränkt. Nach dem Fall des Eisernen Vorhanges und der Auflösung der Sowjetunion war dieses Gebiet zwar nicht mehr zwischen den beiden großen Blöcken des Kalten Krieges geteilt, es stellte sich aber eine Reihe von neuen Herausforderungen. Skandinavien und Deutschland waren wirtschaftlich weit fortgeschrittene Gebiete mit gut ausgebauter Infrastruktur, während die Entwicklung in den gegenüberliegenden Anrainerstaaten der Ostsee noch nachhinkte.
Zu dieser tiefgehenden ökonomischen und sozialen Spaltung der Region kam die enorme Umweltverschmutzung, die eine große Gefahr für die Ostsee selbst und die umliegenden Küsten darstellte.
Binnenmeer der EU
2004 traten Polen und die drei baltischen Staaten der Europäischen Union bei. Diese Erweiterung führte dazu, dass die Ostsee - mit Ausnahme ihres russischen Teils - zu einem Binnenmeer der EU wurde. Die Region, in der etwa 100 Millionen Menschen leben, gewann dadurch innerhalb der Europäischen Union erheblich an Bedeutung und die Institutionen in Brüssel begannen, diesem Raum mehr Aufmerksamkeit zu widmen.
Schon seit dem Jahr 1989 hatte sich im Ostseeraum ein dichtes Netz von regionalen Organisationen gebildet, die Fragen des Umweltschutzes, aber auch des sozialen Zusammenhalts, der Bildung und der wirtschaftlichen Entwicklung bearbeiteten. Warum wurde also gerade für diesen Raum, in dem die Kooperation ohnehin schon sehr dicht war, eine spezielle Strategie verabschiedet? Weil die Arbeit dieser unterschiedlichen Organisationen auf Teilbereiche wie Umwelt oder Wirtschaft begrenzt war. Was aber fehlte, war ein umfassender Ansatz, der die großen Zusammenhänge koordinieren und Synergien zwischen den einzelnen Bemühungen schaffen sollte.
Die Ausarbeitung dieser Strategie wurde von den Staaten der Region der Europäischen Kommission übertragen. Dadurch sollte ein von außen kommender und neutraler Akteur die Bemühungen abstimmen, außerdem konnte diese Initiative dadurch gut in einen gesamteuropäischen Rahmen eingefügt werden.
Gemeinsam mit den betroffenen Staaten, den regionalen und lokalen Akteuren und vielen anderen Interessenten wurden zuerst die Bedürfnisse der Zusammenarbeit geklärt. Nach umfangreichen Konsultationen war es dann im Jahr 2009 so weit: der Europäische Rat beschloss die Strategie für den Ostseeraum. In diesem Dokument wurde das Gebiet zum ersten Mal als europäische Makroregion bezeichnet. Ziel der Zusammenarbeit war, den Ostseeraum so umzugestalten, dass er ökologisch nachhaltig, wohlhabend, leicht zugänglich sowie attraktiv und sicher ist.
Offener Aktionsplan
Zugleich wurde ein Aktionsplan angenommen, der 80 Projekte umfasste und für die konkrete Umsetzung der Strategie sorgen sollte. Dabei konnte wiederum auf die schon existierenden Modelle der Zusammenarbeit aufgebaut werden, die vom Ostseerat, der die gesamte Region umfasst, bis zu kleinen, grenzüberschreitenden lokalen Netzwerken reicht. Dieser Aktionsplan wurde nicht abgeschlossen, sondern sollte die Möglichkeit offen lassen, durch neue Projekte und Aktivitäten stets den Bedürfnissen angepasst zu werden.
Es wurde allerdings eine bedeutende Vorgabe für die Arbeit in der Makroregion gemacht: Durch die sogenannten "drei No’s" ("no new EU institution, no new EU legislation, no new EU funding") sollte vermieden werden, dass weitere bürokratische Strukturen entstehen. Außerdem wurde durch diese Einschränkung festgehalten, dass die Projekte mit bereits existierenden Programmen und nationalen Mitteln umgesetzt werden müssen.
Vier Jahre nach dem Beschluss der Strategie wird heute ein überwiegend positives Fazit gezogen, die Zusammenarbeit in der Region konnte durch die Verwirklichung der Strategie grundlegend neu gestaltet werden. Kritiker merken allerdings an, dass die Kooperation mit Russland noch ausbaufähig wäre und dass die Maßnahmen im Rahmen der Makroregion fast ausschließlich innerhalb der Europäischen Union wirksam werden.
Noch während die Makroregion um die Ostsee im Entstehen war, wurde in einem anderen Teil Europas die Zusammenarbeit verstärkt. Die Erweiterungen der Europäischen Union in den Jahren 2004 und 2007 und die Beitrittsbestrebungen der Balkanstaaten rückten den Donauraum in den Mittelpunkt des Interesses - dazu gibt es das Diktum, dass der Rhein der Fluss der Gründung der Europäischen Union ist, die Donau der Fluss der Erweiterung. Dass die Region entlang der Donau bedeutendes Gewicht innerhalb Europas hat, beweist auch die Demographie, denn gemeinsam haben diese Staaten an die 115 Millionen Einwohner und machen damit etwa ein Fünftel der Bevölkerung der gesamten Europäischen Union aus.
Vor allem Österreich und Rumänien setzten sich dafür ein, nach dem nordeuropäischen Vorbild auch für die Staaten entlang der Donau eine spezielle Strategie zu verabschieden. Die Planungen dafür konnten auf bereits existierende Organisationen zurückgreifen, denn seit dem Fall des Eisernen Vorhanges hatte sich auch im Donauraum ein dichtes Netz an regionalen Initiativen gebildet.
Plan auf vier Säulen
Die Europäische Kommission übernahm wie schon beim Vorbild Ostseeraum die Ausarbeitung einer umfassenden Strategie und versuchte, möglichst viele Akteure frühzeitig einzubinden. Im Dezember 2010 wurde der Bericht der Kommission veröffentlicht und im Juni 2011 beschloss der Europäische Rat die Strategie. Nach dem Vorbild der Zusammenarbeit an der Ostsee wurde auch in diesem Fall zugleich ein Aktionsplan verabschiedet, der sich in die vier folgenden Säulen gliedert: Anbindung des Donauraumes, Umweltschutz, Aufbau von Wohlstand sowie Stärkung des Donauraums.
Die beiden Makrostrategien haben also viele parallele Züge, es gibt aber auch bedeutende Unterschiede. Die Zusammenarbeit in der Ostseestrategie wurde dadurch vereinfacht, dass alle teilnehmenden Staaten mit Ausnahme Russlands auch Mitglieder der Europäischen Union sind. Die Donauraumstrategie gibt in dieser Hinsicht ein komplexeres Bild ab: Vierzehn Anrainerstaaten der Donau sind in dieses Vorhaben eingebunden, neun davon sind Mitglieder der Europäischen Union (Bulgarien, Deutschland, Kroatien, Österreich, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn), von den verbleibenden fünf Staaten (Bosnien und Herzegowina, Moldau, Montenegro, Serbien, Ukraine) streben einige den Beitritt zur Europäischen Union an, andere bleiben aber zumindest derzeit ohne diese Perspektive.
Kooperationsformen
Zwischen den einzelnen Staaten der Region bestehen weiterhin große Unterschiede, vor allem in wirtschaftlicher Hinsicht sind die an der Donauraumstrategie beteiligten Länder sehr heterogen: Während die Regionen am Oberlauf der Donau zu den reichsten Gebieten der Europäischen Union zählen, haben andere Teilnehmer an dieser Zusammenarbeit noch großen Aufholbedarf.
Die Donauraumstrategie soll also die Zusammenarbeit entlang des zweitlängsten Flusses in Europa fördern, aber wie geschieht dies konkret? Der Europäischen Kommission kommt dabei eine zentrale Rolle zu, denn sie koordiniert die Aktivitäten, unterstützt deren Umsetzung und erstellt Fortschrittsberichte. In allen beteiligten Staaten wurden Kontaktstellen eingerichtet, die als Verbindungsglieder zwischen der europäischen und der nationalen Ebene dienen.
Die Themen der Zusammenarbeit wurden in elf sogenannte "Prioritätsfelder" gegliedert, in denen je zwei Staaten als Koordinatoren die Leitung übernehmen.
Österreich ist intensiv an der Umsetzung der Strategie beteiligt und stellt in drei Prioritätsfeldern die Koordinatoren. Die drei folgenden Beispiele aus den Bereichen Transport, Umweltschutz und Forschung sollen die zahlreichen Projekte illustrieren, die mit österreichischer Beteiligung zustandekommen:
Gemeinsam mit Rumänien koordiniert Österreich das Thema "Improve Mobility and Intermodality". In diesem Bereich geht es darum, die Kapazität der Donau für den Gütertransport zu erhöhen. Hindernisse für die Schifffahrt sollen verringert und ein Informationssystem für die Donau und deren schiffbare Zuflüsse aufgebaut werden. Zudem sollen die Häfen entlang des Flusses besser an Straße und Schiene angebunden werden.
Im Rahmen des Projektes "Danubeparks Step 2.0" arbeiten zwölf Schutzgebiete aus acht Staaten unter der Leitung des Nationalparks Donauauen in Orth an der Donau zusammen. Das ursprüngliche Projekt wurde wegen seines großen Erfolges verlängert. Neben dem Schutz des ökologischen Lebensraumes Donau dient die Zusammenarbeit auch dazu, den Naturtourismus in diesen Regionen zu fördern.
Die Wiener Universität für Bodenkultur arbeitet in einer Vielzahl von Projekten mit Universitäten aus den Donaustaaten zusammen. So wird beispielsweise im Projekt DREAM ("Danube River Research and Management") untersucht, wie so unterschiedliche Faktoren wie Wasserkraft, Transport, Umweltschutz und das Verhindern von Überflutungen unter einen Nenner gebracht werden können. Dieses Projekt wurde mit dem "flagship-status" ausgezeichnet und hat dadurch auch international an Bedeutung gewonnen.
Obwohl derzeit noch nicht absehbar ist, ob das Konzept der Makroregionen auf Dauer erfolgreich sein und die geweckten Erwartungen tatsächlich erfüllen wird, hat diese Idee bereits eine Reihe von Anhängern gefunden. Im Dezember vorigen Jahres wurde vom Europäischen Rat beschlossen, eine spezielle Strategie für die Adria und das Ionische Meer auszuarbeiten.
Zukunftsperspektiven
Die Einrichtung von weiteren Makroregionen an der Nordsee und am gesamten Bogen der westeuropäischen Atlantikküste wird derzeit diskutiert. Für Österreich relevant wäre auch die Gründung einer Makroregion Alpen, die den spezifischen Bedürfnissen dieser Gebirgsregion auf europäischer Ebene besser gerecht werden könnte.
Wird also bald die gesamte Europäische Union flächendeckend mit makroregionalen Strategien versorgt? In vielen Teilfragen hat sich die makroregionale Zusammenarbeit bisher bewährt. Als positiv wird vor allem vermerkt, dass mit diesem neuartigen Ansatz komplexe Fragen in Entwicklungsvorhaben, die mehrere Staaten betreffen, gut koordiniert werden.
Als Erfolgsbeweis gilt auch, dass Themen, die im Rahmen makroregionaler Aktivitäten erarbeitet wurden und sich dort als erfolgreich herausstellten, über den Umweg von EU-Verordnungen und -Richtlinien in der gesamten Union umgesetzt wurden. Als Beispiel dafür sei die maritime Raumordnung genannt, die in der Ostsee erarbeitet wurde und von dort aus in EU-weitem Rahmen weitergeführt wurde.
Ein weiterer Vorteil ist die problemorientierte Zusammenarbeit auf der regionalen Ebene: Einzelne Staaten können in diesem Rahmen ihre eigenen Ansätze zur Lösung bestimmter Probleme präsentieren, zugleich ergibt sich auch die Möglichkeit, von den Erfahrungen anderer Staaten zu profitieren.
Erste Lehren
Aus den beiden Makroregionen an der Ostsee und der Donau wurden mittlerweile die ersten Lehren gezogen und neben den positiven Aspekten auch manche Verbesserungsmöglichkeiten erkannt. Ein grundlegendes Problem ist etwa die Tatsache, dass Makroregionen mehrere Staaten ganz oder teilweise umfassen, aber keinen einheitlichen administrativen Überbau haben.
Durch diese fehlende Führung stellt sich immer wieder die Frage, wer genau für die Ausarbeitung und Umsetzung spezifischer Programme verantwortlich ist. Gerade im Hinblick auf die Strategien, die derzeit geplant werden, ist grundsätzlich zu diskutieren, ob diese ein möglichst breites Spektrum abdecken oder auf wenige konkrete Themen beschränkt bleiben sollen.
Der Überschwang an regionalpolitischer Aktivität, der nach der Verabschiedung der beiden Strategien spürbar war, wurde mittlerweile etwas eingebremst. Die Europäische Kommission und eine Reihe von Mitgliedstaaten sind der Meinung, dass neue Initiativen nur dann eingeführt werden sollen, wenn ein besonderer Bedarf bestehe und eine begrenzte Zahl von Zielen genau definiert worden sei. Makroregionen sollten demnach nur dann zum Einsatz kommen, wenn eine Beteiligung der Europäischen Union zur optimalen Lösung der Probleme in einer bestimmten Großregion notwendig ist.
Das zusammenfassende Urteil über diesen neuen regionalpolitischen Ansatz fällt allerdings sehr positiv aus, die Zusammenarbeit in dieser Form hat sich bisher bewährt und so ist es wohl nur eine Frage der Zeit, bis in Europa die nächste Makroregion entstehen wird.
Christian Hütterer,geboren 1974, studierte Politikwissenschaft und Geschichte in Wien und Birmingham. Seine Dissertation befasst sich mit der internationalen Zusammenarbeit im Ostseeraum. Er ist im EU- und Internationalen Dienst der österreichischen Parlamentsdirektion beschäftigt.