Treibende Kraft für Österreichs Verfassung: Michael Mayr (1864-1922). - © ÖNB-Bildarchiv / picturedesk.com
Treibende Kraft für Österreichs Verfassung: Michael Mayr (1864-1922). - © ÖNB-Bildarchiv / picturedesk.com

Am 7. Juli 1920 übernahm der oberösterreichische Historiker Michael Mayr die Leitung der Staatskanzlei und den Vorsitz in der Staatsregierung von seinem Vorgänger Karl Renner, der seit November 1918 amtiert hatte. Auf Wunsch der Sozialdemokratischen Arbeiterpartei (SDAP) sollte sich der Vorsitzende nicht wie Renner "Staatskanzler" nennen, ein eigenes Gesetz regelte vorgezogene Wahlen und den Bestellungsmodus der neuen Regierung samt Vorschlagsrechten der Parteien.

Der Fraktionswahl der Regierung war eine wochenlange Krise vorangegangen, in der auch die Möglichkeit eines bloßen "Beamtenkabinetts" erwogen wurde. Nach dem Bruch der großen Koalition, die an der verhältnismäßig unwichtigen Frage der Wahl von Soldatenräten gescheitert war, sollte nunmehr bis zu vorgezogenen Neuwahlen im Herbst 1920 nur eine Art "Notregierung" amtieren, deren Aufgabe in der Vorbereitung der Wahlen liegen sollte.

Die politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Sommer 1920 erschienen düster. Der Staatsvertrag von Saint Germain war längst abgeschlossen worden, trat aber erst im Juli 1920 in Kraft, die Abtretung von Südtirol stand unmittelbar bevor. Die Annexion durch das Königreich Italien, die mit Gesetz der römischen Abgeordnetenkammer vom August 1920 umgesetzt wurde, erfolgte mit dem Stichtag 10. Oktober. Am selben Tag fand auch die für Österreich erfolgreiche Kärntner Volksabstimmung in der Zone A südlich von Klagenfurt statt, sodass dieses Datum aus Tiroler oder aus Kärntner Sicht ambivalent gesehen wird.

Staat in der Krise

Einigkeit bestand über den desaströsen Zustand der Finanzen und der hohen Lebensmittelpreise. Die Ernährungsfrage war noch immer nicht befriedigend gelöst worden, Obst und Gemüse waren knapp und teuer, die Inflation fraß die Ersparnisse der Bevölkerung auf. All dies trug auch zur innenpolitischen Krise bei, die im Juni zum Ende der Regierung Renner und zum Eklat im Parlament führte, der sich am Anlass der Wahl der Soldatenräte entzündet hatte.

Ursprünglich hätte die Legislaturperiode der konstituierenden Nationalversammlung, die am 16. Februar 1919 gewählt worden war, zwei Jahre betragen sollen - Neuwahlen wären daher erst im Frühjahr 1921 angestanden. Doch die politischen Animositäten hatten mit dem Streit um die politische Ausrichtung der klein gewordenen Wehrmacht (maximal 30.000 Söldner waren seit dem Staatsvertrag von Saint Germain erlaubt), einen Höhepunkt erreicht.

Die zweitstärkste Partei in der Nationalversammlung, die Christlichsoziale Partei (CSP), fühlte sich stark genug, um die Macht zu übernehmen; der Abgeordnete Leopold Kunschak forderte lautstark Neuwahlen, die Großdeutschen applaudierten. Die Sozialdemokraten, die einen fliegenden Koalitionswechsel vermuteten, hatten nichts dagegen, wollten aber bis zur Wahl nicht mehr den Kanzler stellen und verlangten für eine Beteiligung an der Übergangsregierung neben zentralen Ressorts auch den Preis, dass noch im Sommer ein Gesetz über die Vermögensabgabe beschlossen werden sollte.

In dieser schwierigen Situation trat der bisherige "Verfassungsminister" Michael Mayr, dessen Aufgabe seit Oktober 1919 im Vorantreiben der Bundesverfassung lag, auf den Plan und bot sich an, den Vorsitz in einem nach Proporz zusammengestellten Kabinett zu führen. Den Vorschlag für eine "Not-Regierung" hatte kurioserweise Friedrich Adler, der Sohn des Parteigründers Viktor Adler und einstige Mörder des Ministerpräsidenten Karl Stürgkh (1916), eingebracht.

Die Sozialdemokraten bestanden als Mehrheitsfraktion darauf, die einflussreichen Staatsämter ("Ministerien") für Äußeres, für Heereswesen und für Unterricht weiterhin zu besetzen, zudem sollten die Ressorts für Finanzen, Volksernährung und Verkehr weiter von parteifreien Experten geführt werden. Die restlichen Staatsämter teilten sich Christlichsoziale und Großdeutsche nach dem Verhältnis ihrer Mandate auf. Für die Parteikandidaten sollte jeweils nur die entsendende Partei verantwortlich sein, für die drei parteifreien Experten aber alle Parteien gemeinsam. Wegen der Aufteilung der Sitze nach den Machtverhältnissen im Parlament nannte man die erste Regierung Mayr ein "Proporzkabinett", obwohl es keine echte Konzentrationsregierung war.

Der 56-jährige christlich-soziale Abgeordnete, der seit 1907 im Abgeordnetenhaus, zusätzlich seit 1908 im Tiroler Landtag und sowohl in der provisorischen als auch in der konstituierenden Nationalversammlung ein Mandat innehatte, schritt sofort zur Tat. In seiner Regierungserklärung vom 7. Juli versprach er, Neuwahlen vorzubereiten, die nach einem modifizierten Wahlsystem mit einem Reststimmenverfahren abgehalten werden sollten. Die Verzerrungen der Februarwahlen 1919 hatten bei allen Parteien Unmut hervorgerufen, bei der Nationalratswahl 1920 sollte sich das bessern.

Mayr gab aber auch seiner Hoffnung Ausdruck, dass die Nationalversammlung noch die neue Verfassung über die Bühne bringen werde. Immerhin war das Parlament als Konstituante gewählt worden, was auch im Ausdruck "konstituierende Nationalversammlung" zum Ausdruck kam. Die Vertreter aller drei Lager ahnten, dass ein Scheitern dieses Projekts nach eineinhalb Jahren unangenehme politische Folgen für die "Schuldigen" haben würde.

Neue Verfassung

Ignaz Seipel. - © ONB Bildarchiv Austria
Ignaz Seipel. - © ONB Bildarchiv Austria

Unter Mayrs Ägide stieg die Kompromissbereitschaft, die Arbeit verlagerte sich ab Mitte Juli ins Parlament. Die Konstituante bildete einen Unterausschuss zum Verfassungsausschuss, den Otto Bauer leitete und dem Hans Kelsen als Experte beigegeben wurde; unter den Mitgliedern stechen Namen wie Matthias Eldersch (SDAP) und Ignaz Seipel (CSP) hervor, die Großdeutschen entsandten den aus Salzburg stammenden Abgeordneten Heinrich Clessin, der für Bundesstaatsfragen zuständig war, während Robert Danneberg (SDAP) die Bundespräsidenten-Frage verhandelte. Der Ausschussbericht für die Bundesverfassung trägt die Autogramme von Otto Bauer (Obmann) und Ignaz Seipel (Berichterstatter).

Die Parteien hatten sich bereits nach der Linzer Länderkonferenz auf Kompromisse geeinigt. Die Sozialdemokraten stellten ihre Sorge vor einem "cäsaristischen" Bundespräsidenten hintan, die Christlichsozialen gaben sich mit einer indirekten Wahl des Staatsoberhaupts durch die Bundesversammlung zufrieden. Der Bundesrat als Ländervertretung kam in das B-VG 1920, doch erhielt nicht jedes Bundesland dasselbe Gewicht. Nach Kelsens Vermittlung sollten mindestens drei Sitze für jedes Land zur Verfügung stehen, die Wahl in den Landtagen sollte aber nach Proporz erfolgen. Die SDAP zog dem Bundesrat die Zähne, sodass dieser mit einem aufschiebenden Veto zur machtlosen zweiten Kammer wurde. Eine spätere Reform änderte den schwachen Status nur geringfügig. Die von den Sozialdemokraten geforderte Vermögensabgabe wurde am 21. Juli 1920 gegen die Stimmen der Opposition beschlossen.

Da die Nationalversammlung gut vorankam, konnte sich Michael Mayr auf seine neue Rolle als Regierungschef konzentrieren. Seine außenpolitischen Erfolge blieben angesichts der Inflation und ungeklärter Kriegsschulden mäßig. Mayr hatte einen geringen Bekanntheitsgrad, zuvor war er in Tirol bei der Bildung des "Tiroler Nationalrats" am 26. Oktober 1918 und bei Verhandlungen in der Schweiz hervorgetreten.

Der Historiker mit dem nach bayerischem Muster gezwirbelten Schnurrbart wirkt im Vergleich zu seinem Vorgänger Renner und seinen Nachfolgern Schober und Seipel unscheinbar. Am 10. April 1864 in Adlwang im oberösterreichischen Traunviertel geboren, stammte er aus bäuerlich-begüterten Verhältnissen; seine Schulbildung absolvierte er in Linz-Freynberg und im Stiftsgymnasium Kremsmünster, ehe er in Wien Geschichte studierte. Als junger Historiker forschte Mayr im Vatikan in päpstlichen Archiven und gab Nuntiaturberichte heraus, 1897 erfolgte die Habilitation.

Sein Förderer, der aus Aachen stammende Ludwig von Pastor, ermöglichte ihm ab 1900 eine Professur für Neuere Geschichte in Innsbruck, doch hatte sich Mayr mit Verfassungsfragen nie näher befasst, was seinem Gegenüber Hans Kelsen auffiel. Der Staatsrechtslehrer, der ab 1919 zunächst für die Staatskanzlei und ab Juli 1920 für das Parlament als Experte wirkte, erwähnt in seiner Autobiografie, dass ihm Mayr zur Gänze die legistische Feinarbeit überließ.

Ambivalentes Bild

- © Archiv
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Kollegen und Zeitzeugen, aber auch Historiker vermitteln ein ambivalentes Bild des gebürtigen Oberösterreichers, der in seinem Heimat-Bundesland im Ort Waldneubach am 21. Mai 1922 verstorben ist. Hanns Leo Mikoletzky lobt seine Verdienste um das Archivwesen, er stuft Mayr als fleißigen Historiker ein. Als Politiker sei er den Weg des geringsten Widerstands gegangen, was seine Entscheidung für Michael Hainisch als Kandidat für die Bundespräsidentschaft zeige. Der liberale Großgrundbesitzer und Agrarexperte Hainisch amtierte bis 1928 in zwei vierjährigen (!) Amtsperioden als Bundespräsident, dann als Minister. Walter Goldinger betont den Pragmatismus Mayrs, dieser sei ein Mann der Tat gewesen - für einen Wissenschafter eine ungewöhnliche Qualifikation.

Die politischen Gegner unter Otto Bauer meinten, dass sich Mayr Ende Juni 1920 ein "politisches Stückchen" geleistet habe, indem er den mit Renner ausgehandelten, damals noch geheimen Entwurf (auch "Renner-Mayr-Entwurf" genannt) der Öffentlichkeit bekanntgegeben hatte. Aber vielleicht gab der unscheinbare Politiker und Regierungschef gerade mit diesem Schritt einen entscheidenden Anstoß dazu, dass im Sommer das Verfassungswerk glückte, das mit seiner ersten Amtszeit verbunden ist.

Im Ausschussbericht heißt es dazu, dass es der konstituierenden Nationalversammlung "buchstäblich in letzter Minute" geglückt war, ihre Aufgabe - den Beschluss der Bundesverfassung - zu erfüllen. Womöglich wird Michael Mayrs Bedeutung als Katalysator für Österreichs Verfassung daher unterschätzt.