Riese, Zwerg und Larve in einem

"Ein Nest voller Meinungsstreitigkeiten." Mit diesen Worten bezeichnete Kommissionspräsident Jacques Delors (1985-1995) die Stadt in der niederländischen Provinz Limburg, in der vom 9. bis 11. Dezember 1991 ein Vertrag letztverhandelt und paraphiert sowie am 7. Februar des Folgejahrs unterzeichnet wurde. Seitdem nennen sich die Europäischen Gemeinschaften (EG) "Europäische Union" (EU). Der Vertrag stellte nach den Römischen Verträgen von 1957 den größten Schritt der europäischen Integration seit der EWG dar. Er hatte tiefgreifende gesellschaftliche, politische und wirtschaftliche Auswirkungen für Europa.

Bereits in den 1980er Jahren war unter den zwölf EG-Mitgliedern die Erkenntnis von der Notwendigkeit von Vertragsreformen gewachsen, deren Ergebnis die Einheitliche Europäische Akte (1987) als der Meilenstein auf dem Weg nach Maastricht war. Sie sah die Verwirklichung des Binnenmarktes bis zum 1. Jänner 1993, die Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments zur Beseitigung demokratischer Defizite im gemeinschaftlichen Entscheidungsverfahren sowie die Optimierung der Beschlussfähigkeit des Rates vor.

Die revolutionären Ereignisse und umbruchartigen Entwicklungen in Mitteleuropa und Deutschland sowie das Ende der UdSSR zwischen 1989 und 1991 kamen noch verstärkend hinzu und ließen einen neuen Machtfaktor im Zentrum Europas und ein geopolitisches Vakuum in Osteuropa entstehen. Das eine galt es zu verhindern, das andere zu füllen. Es waren mittelfristige Trends und kurzfristige Entwicklungen, die den entscheidenden Schritt hin zu mehr "Europa" und einer weitergehenden Integration möglich machten.

Die Akteure

Bundeskanzler Helmut Kohl war zwar schon vor dem historischen 9. November 1989 mit einer europäischen Währung einverstanden, aber sie sollte erst als Ergebnis einer "Politischen Union" erfolgen, quasi im Verständnis einer Krönungstheorie. Im Rahmen der deutschen Ratspräsidentschaft hatten sich die EG 12 auf dem Gipfel in Hannover am 28. Juni 1988 auf eine Einheitswährung verständigt. Nach dem "Fall der Mauer" wurde sie aus französischer Sicht umso dringlicher, zumal die D-Mark schon zu mächtig geworden war. Um ihre Überführung in den Euro gab es in den folgenden Jahren ein Tauziehen zwischen Deutschland und Frankreich.

Staatspräsident François Mitterrand forderte eine Währungsunion mit einer Wirtschaftsregierung. Die deutsche Seite brachte damit Dirigismus und Staatsinterventionismus in Verbindung und sah die Unabhängigkeit der Bundesbank mit ihrem Credo der Geldwertstabilität in Gefahr. Erst wenige Tage vor Paraphierung des Vertrages rückte Kohl von seiner Priorität der "Politischen Union" ab, nachdem er damit bei Mitterrand nicht durchdrang, ohne jedoch eine Wirtschaftsregierung zu akzeptieren.

Die französischen Unterhändler versuchten während der Verhandlungen, so gut es ging, zu vermitteln, sodass ein Drei-Säulen-Modell mit den Gemeinschaften (EGKS, EWG, EURATOM), Gemeinsamer Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie Justiz und Inneres (JI) zustande kam. Delors hielt dem Modell entgegen, ein Hindernis für den Zusammenhalt und die Wirksamkeit der Union zu sein, weil der gemeinsame Tympanon des Tempels zu dünn sei, um eine Osmose zu ermöglichen. Sein Baum-Modell mit Ästen und Zweigen sollte der EU in ihrem außenpolitischen Handeln alle Trümpfe in den Händen lassen, war aber auch gegenüber Frankreich nicht durchsetzbar.

Italiens Regierungschef Giulio Andreotti versuchte die Verhandlungen zu nutzen, um seinem Land politische Stabilität zu ermöglichen und wirtschaftliche Glaubwürdigkeit zurückzugewinnen. Innenpolitische Reformnotwendigkeiten motivierten ihn zu mehr Integration, konnten aber den Zusammenbruch des von der Democrazia Cristiana (DC) dominierten politischen Systems und das Ausscheren der Lira aus dem Europäischen Währungssystem nicht verhindern. Erst seinen Nachfolgern, vor allem Romano Prodi, gelangen eine Konsolidierung und die Erfüllung der Maastricht-Vorgaben.

Mit Margaret Thatchers Nachfolger John Major verstand sich Kohl weit besser. Ihm wurden Ausnahmeregelungen zugestanden, was Major von einem Veto gegen den Maastrichter Vertrag abbrachte. Innenpolitisch konnte er auf diese "opting outs" verweisen, sich vom Euro auszunehmen, nicht an der anvisierten Sozialcharta teilzunehmen und für das britische Parlament Vorbehaltsrechte bezüglich EU-Richtlinien zu erreichen.

Ergebnisse und Folgen

Die europäische Außenpolitik gelangte in die Hände der Staats- und Regierungschefs, während die Außenminister weitgehend ihre Bedeutung verloren. Die GASP wurde ihrem Namen nicht gerecht, weil sie nicht vergemeinschaftet wurde und aufgrund von Vetomöglichkeiten ein Papiertiger blieb. Sarkastisch und bis heute gültig hielt der in Maastricht beteiligte belgische Außenminister Mark Eyskens fest: "Die EG ist ein wirtschaftlicher Riese, ein politischer Zwerg und eine militärische Larve."

Die Europäische Polizeibehörde "Europol" in Den Haag bewegte sich im Schatten der mitgliedstaatlichen Sicherheitsbehörden. Die "Wirtschafts- und Währungs- union" (WWU) führte zwar in drei Stufen zur Einführung des Euro, war aber keine Wirtschaftsunion und daher halber Etikettenschwindel. Die Einhaltung der "Konvergenzkriterien" (Haushaltsdefizit unter drei Prozent und Schulden-standsquote unter 60 Prozent des BIP) entzogen sich einer strengen Kontrolle. Der zusätzlich notwendig gewordene "Stabilitäts- und Wachstumspakt" von 1997 konnte an dieser grundsätzlichen Problematik nichts ändern.

Unter der rot-grünen Regierung Schröder-Fischer verletzte Deutschland die Regelung als erstes EU-Mitglied. Die in Maastricht aus der Taufe gehobene Unionsbürgerschaft ergänzte nur die nationalen Staatsbürgerschaften, von denen sie abgeleitet wird. Das Mitentscheidungsverfahren verlieh dem Europäischen Parlament mehr Gewicht, der Ausschuss der Regionen blieb aber nur ein beratendes Gremium. Delors’ Traum von einer "Sozialunion" blieb unerfüllt.

Die auf deutsch-französischer Ebene geschlossenen Kompromisse trugen zur Unvollkommenheit des Vertrags in Bezug auf institutionelle, währungs- und wirtschaftspolitische Fragen bei, die die eigentlichen Ambitionen waren. Es genügte sichtlich beiden Seiten, dass die Vereinigung Deutschlands Maastricht nicht zum Scheitern brachte. Beide Hauptakteure dachten stark historisch: Mitterrand hatte bei einem Nichtzustandekommen die Wiederkehr der Zeit der Allianzen von 1914 vor Augen: Deutschland sollte unbedingt stärker in Europa eingebunden werden, bevor Kohl abtreten würde.

Mit kritischem Blick auf den Ministerpräsidenten des "Freistaats", Edmund Stoiber, meinte Mitterrand: Wenn Maastricht nicht gelinge, werde "die deutsche Arroganz - diesmal die bayerische und nicht mehr die preußische - erneut den Frieden in Europa bedrohen". Kohl bekannte sich zur EU und fügte hinzu: "Die Alternative heißt, zurück zu Wilhelm II., das bringt uns nichts." Er trat daher dafür ein, "die politische Einigung bis zu allen nur denkbaren Vorstellungen zu bekommen", wie sein Biograph Hans-Peter Schwarz in seiner Kohl-Biografie schrieb. Was viel schwerer wog: Der Vertrag von Maastricht war eine Absage an eine rasche Integration der Kandidatenländer des Baltikums und Mitteleuropas. Statt den Reformstaaten eine realistische Einbindungschance zu geben, wurde angesichts des neuen deutschen Machtfaktors die Vertiefung der Westintegration festgemacht und die Desintegration Mittelosteuropas in Kauf genommen, der Abstand zum Osten noch vergrößert und damit Entfremdungstendenzen Vorschub geleistet.

Das "gesamteuropäische Haus", eine seit Mitte der 1980er Jahre von Gorbatschow vertretene Vision, konnte so nicht realisiert werden. Für Delors war der EG-Binnenmarkt vorrangiges Ziel und nicht die politische Vereinigung Europas. Die Beschlüsse von Maastricht waren vor allem eine Folge der unerwartet rasch über Europa gekommenen deutschen Einheit. Ohne die Virulenz der deutschen Frage wäre ein festerer westeuropäischer Integrationsrahmen nicht so schnell konsensfähig gewesen.

Bleibende Kontroversen

Mit Maastricht setzte eine Tendenz zur Renationalisierung ein. Erstmals schien der stillschweigende Bevölkerungskonsens zum Fortschreiten der Integration fraglich: In Dänemark, Großbritannien und Frankreich wurde die bevorstehende nationale Souveränitätseinbuße heftig diskutiert. Hürden galt es daher im Ratifizierungsverfahren zu nehmen - mit Volksabstimmungen in Dänemark und Frankreich und einer Verfassungsklage in Deutschland. So trat der Vertrag erst am 1. November 1993 in Kraft.

Mit den Verträgen von Amsterdam (1997, in Kraft 1999) und Nizza (2000, 2003 in Kraft) folgten unbefriedigende Versuche zu weiteren Reformen. Auch die "konstitutionelle Wende" (Desmond Dinan) mit dem "Verfassungsvertrag" schlug 2005 fehl. So stellte sich die Frage, ob die Befassung mit hochgradig komplexen institutionellen Fragen die Glaubwürdigkeit und den Nutzwert groß angelegter Vertragsreformen in der Zeit nach Maastricht untergraben hat. Die dort getroffene Lösung ist weit entfernt von den sich heute auftürmenden Problemen. "Es ist ein Fehler in der Ausführung, nicht bei den Architekten", meinte Delors in seinen Memoiren "Erinnerungen eines Europäers" - was die aktuellen Schwierigkeiten erklärt, mit denen die 19 Eurozonen-Mitglieder mit der einheitlichen Währung zu kämpfen haben, die letztlich auf den Vertrag von Maastricht zurückgeht.

Auch die Problematik der EU mit ihren aktuell 27 Mitgliedern wird von Delors’ Memoiren verdeutlicht, der seine Gefühlslage einst so beschrieb: "Die Vorstellung, mit zwölf Delegationen zu je zwei Personen plus den zwei Kommissionsmitgliedern um einen Tisch herum Vertragsteile formulieren oder ändern zu müssen, beunruhigte mich schon im Voraus."

Michael Gehler, geboren 1962 in Innsbruck, ist Professor für Neuere Geschichte an der Universität Hildesheim und an der Andrássy Universität Budapest.