Just im Jahr des 100. Jubiläums des Bundes-Verfassungsgesetzes gibt es eine Veränderung bei der Bestellung der neuen Vizepräsidentin des Verfassungsgerichtshofes (VfGH): die Ernennung der Regierung ist zum ersten Mal aufgrund eines Vorschlags der Grünen erfolgt und damit einer Partei, welche bis zu ihrer aktuellen Regierungsbeteiligung (aus der bisherigen Oppositionsrolle heraus) kaum Einfluss auf die Besetzung des VfGH wirksam machen konnte.

Die Bestellung von Verfassungsrichtern ist ein Verfassungsthema, das nicht nur in Österreich, sondern so gut wie in allen Demokratien, die über ein Verfassungsgericht verfügen, ein besonders heikles ist. Allgemein ringt man um die höchst mögliche demokratische Legitimation des obersten Hüters der Verfassung, wird schließlich mit der Zusammensetzung des Verfassungsgerichts festgelegt, wer konkret die Befugnis hat, über die Verfassungsmäßigkeit der von der gewählten parlamentarischen Volksvertretung beschlossenen Gesetze zu entscheiden.

Ulrike Haider-Quercia ist Professorin für vergleichendes Verfassungsrecht an der Universität Rom. Sie ist Autorin zahlreicher Publikationen in deutscher, englischer, französischer und italienischer Sprache, darunter der Bücher, La forma di Governo della Grande coalizione. Il sistema parlamentare austriaco tra incompletezza e trasformazione, 2019 e La rappresentanza elettorale delle minoranze nazionali in Europa, 2013. - © privat
Ulrike Haider-Quercia ist Professorin für vergleichendes Verfassungsrecht an der Universität Rom. Sie ist Autorin zahlreicher Publikationen in deutscher, englischer, französischer und italienischer Sprache, darunter der Bücher, La forma di Governo della Grande coalizione. Il sistema parlamentare austriaco tra incompletezza e trasformazione, 2019 e La rappresentanza elettorale delle minoranze nazionali in Europa, 2013. - © privat

Bestrebungen nach einer Entpolitisierung des Verfassungsgerichtshofs waren 1929 der Antrieb, die Ernennung der zwölf Verfassungsrichter, ihres Präsidenten und Vizepräsidenten im Sinne des nach wie vor bestehenden Modells zu reformieren: ernannt werden sie vom Bundespräsidenten auf Vorschlag der Regierung, des Nationalrates und des Bundesrates. Für die sechs parlamentarisch gewählten Mitglieder des VfGH sind keine besonderen Mehrheiten verankert; es genügt die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen.

Einfluss der Regierung ausschlaggebend

Der Einfluss der Regierung und der zugehörigen Parlamentsmehrheit ist daher für die Zusammensetzung des VfGH ausschlaggebend, wobei der parlamentarischen Opposition kaum Möglichkeiten zu einer effektiven Einflussnahme gegeben wird. Ausdruck dessen ist etwa nicht zuletzt die ungeschriebene und lange praktizierte Regel, dass der Koalitionspartner, der über die Mehrheit der Sitze im Parlament verfügt, die erste frei werdende Stelle am VfGH für die neue Besetzung namhaft macht.

Ein Blick in die Rechtsvergleichung: welchen Einfluss kann die Opposition auf die Besetzung anderer europäischer Verfassungsgerichte, insbesondere dem Karlsruher Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und der römischen Corte costituzionale nehmen? (Es handelt sich hierbei um die ersten Nachfolgemodelle der Hans Kelsen zugeschriebenen konzentrierten Verfassungsgerichtsbarkeit).

Das Grundgesetz legt die Wahl der Richter des BVerfG ausschließlich in die Hände der beiden Gesetzgebungsorgane, zu gleichen Teilen durch den Bundesrat und den Bundestag, und somit unter Gewährleistung der Interessen der Länder. Gekoppelt ist diese Regelung mit der (wenngleich nur einfachgesetzlichen) Vorsehung einer qualifizierten Mehrheit. Für die Wahl eines neuen Verfassungsrichters ist die Mehrheit von Zweidritteln erforderlich. Diese Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bewirkt einen Minderheitenschutz. Damit wird verhindert, dass die jeweilige politische Mehrheit versucht, durch eine Auswahl ihr nahestehender Richterinnen und Richter die Verfassungsrechtsprechung in ihrem Sinn zu beeinflussen.

Ähnliches im italienischen Modell

Ähnliches findet sich auch im italienischen Modell, in dem ein gewisser Schutz vor parteipolitischer Patronage ebenfalls durch die Vorsehung der Zweidrittelmehrheit für die Wahl der parlamentarisch gewählten Verfassungsrichter bewirkt wird. Die italienische Verfassung teilt außerdem das Recht auf Ernennung der 15 Richterinnen und Richter unter den drei Staatsgewalten auf: fünf Richter werden durch das Parlament in gemeinsamer Sitzung der Abgeordnetenkammer und des Senates, fünf durch den Staatspräsidenten und fünf durch die Richterschaft (welche in einem eigenen Rat - dem Consiglio superiore della magistratura - organisiert ist) gewählt. Jeder dieser verfassungsrechtlich vorgesehenen Ernennungsmechanismen unterliegt eigenen Dynamiken. So ist der Staatspräsident in seiner Auswahl der Richterkandidaten grundsätzlich frei und auf kein Vorschlagsrecht der Regierung angewiesen (die Gegenzeichnung hat reinen Kontrollcharakter), was in der Praxis dazu führt, dass die Ernennungen durch den (selbst parlamentarisch gewählten) Präsidenten dazu neigen, das Gleichgewicht aller im Parlament vertretenen Gruppierungen (und nicht nur der Regierungsmehrheit) widerzuspiegeln.

Auch die Ernennung durch die Richterschaft ist dem Einfluss der Regierungs- und Parlamentsmehrheit insoweit entzogen, da die Ernennungen aus dem Kreis der Kassationsrichter und der höchsten Verwaltungsrichter (Consiglio di Stato und Corte dei conti) zu erfolgen haben. Dem Wettbewerb und Einfluss der Parteien unterliegt hingegen die Auswahl der parlamentarisch zu ernennenden Richter. Um die relativ hohe Mehrheit (die bereits erwähnte Zweidrittelmehrheit) zu erreichen, muss in die Wahl der Verfassungsrichter notwendigerweise auch die Opposition eingebunden werden, welcher im Rahmen einer Zusammenarbeit bei der Richterbesetzung anteilsmäßig der Vorschlag für Richterposten zugestanden wird.

"Dreier-Konstellation" neuerlich angereichert

In Österreich hat sich trotz der "Regierungsfreundlichkeit" der Ernennungsmechanismen der Verfassungsrichter die proportionale Zusammensetzung des Verfassungsgerichtshofs im Lauf der Zeit verändert, und zwar auf Grund des Wandels des politischen Systems und des damit verbundenen Wechsels der Regierungskoalitionen. Waren die Richterposten in der Nachkriegszeit den Parteien der Großen Koalition zugerechnet, so fanden ab 2000 – auf Grund ihrer Regierungsbeteiligung - auch Vorschläge der freiheitlichen Partei Berücksichtigung. Diese "Dreier-Konstellation" wurde nun neuerlich angereichert: zum ersten Mal wurde eine Richterin auf Vorschlag einer vierten Partei, nämlich der Grünen ernannt, und damit einer politischen Bewegung, die seit 1986 Oppositionspartei war und nicht aus den drei historischen politischen Lagern hervorgeht.

Eine Bindung der Opposition in Bezug auf die Richterämter wird daher durch die Neugestaltung der Regierungskoalitionen bewirkt und der damit verbundenen demokratischen Alternanz. Positiv wirkt in diesem Fall die im europäischen Vergleich relativ lange Dauer der Mandate der österreichischen Verfassungsrichter, welche eine nicht immer in regelmäßigen Abständen erfolgende Nachbesetzung der freiwerdenden Stellen bewirkt.

Mit der kürzlich erfolgten neuen "parteipolitischen Öffnung" bei der Besetzung des Amtes der Vizepräsidentin des VfGH ist das Problem des Parteieneinflusses auf die Richterämter allein natürlich nicht gelöst, doch hat eine immer bunter gefärbte Zusammensetzung eine Auswirkung auf die Dynamiken zwischen Gesetzgeber, Regierungsmehrheit und Verfassungsgerichtshof.

Unabhängigkeit hängt nicht allein von Auswahlmechanismus ab

Die Unabhängigkeit der Verfassungsrichter im parlamentarischen System hängt nämlich nicht allein von ihrem Auswahlmechanismus ab, welcher selten ganz frei von politischen Erwägungen sein kann; die Unabhängigkeit des VfGH ist auch durch einen regelmäßigen Wechsel der Regierungsmehrheit und der damit gekoppelten Opposition gegeben. In diese Richtung wirkt auch das in Art. 140, Abs. 1 B-VG zuerkannte Oppositionsrecht auf Gesetzesprüfung, welches einer zahlenmäßig nicht unerheblichen parlamentarischen Minderheit (nämlich einem Drittel der Abgeordneten) die Kompetenz einräumt, Gesetzesbeschlüsse der Mehrheit verfassungsrechtlich kontrollieren zu lassen.

Im System des B-VG ist die zentrale demokratische Legitimationsgrundlage für die Ausübung der staatlichen Gewalt die im Parlament gewählte Volkssouveränität. So wirkt auf die Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter auch der Wille der Wähler ein, die über die Verteilung zwischen Regierungsmehrheit und parlamentarischer Opposition alle fünf Jahre neu entscheiden können.