Gefahr für Schutzstandards oder nur PR-Gag?

Nach wiederholter Ankündigung und ebenso häufiger Verschiebung hat die Europäische Kommission am 29. April ihre neue Mitteilung zur "Besseren Rechtsetzung" präsentiert. Ganz zentral dabei: das Bekenntnis zum One-In-One-Out-Prinzip. Demnach sollen ab dem zweiten Halbjahr 2021 für jedes neue Gesetzesvorhaben im gleichen Maße bestehende Belastungen im betroffenen Politikbereich abgebaut werden. Eine solche "Bürokratiebremse" klingt ja jetzt gerade auf Ebene der EU, der immer wieder vorgehalten wird, ein bürokratischer Moloch mit überbordender Regulierungswut zu sein, grundsätzlich nicht so schlecht.

Nun zeigen aber die bisherigen Erfahrungen mit dem One-In-One-Out-Prinzip auf der staatlichen Ebene, dass die Stoßrichtung immer die Reduzierung administrativer Lasten für Unternehmen war, und nicht so sehr die Entlastung der Bürgerinnen und Bürger oder gar eine gesamtwirtschaftliche Perspektive. Diese Gefahr einer Schlagseite, welche einseitig die Kostenbelastung für Unternehmen ins Zentrum rückt, ist auch bei der europäischen Variante des One-In-One-Out zu befürchten. Schließlich ist das Prinzip ein Baustein der "Better-Regulation-Agenda" der Kommission, durch die seit einigen Jahren eine Verschlankung der Rechtsetzung zur Entlastung vor allem von (kleinen und mittleren) Unternehmen propagiert wird.

Nettonutzen nicht maximiert

In einer Studie für die Arbeiterkammer Wien hat der Autor eine ganze Reihe von Kritikpunkten an der Einführung eines One-In-One-Out-Prinzips auf der europäischen Ebene zu bedenken gegeben. Allem voran steht, dass der alleinige Fokus auf die Gleichbelassung beziehungsweise die Absenkung der Kostenbelastung von Unternehmen die grundsätzliche Rechtfertigung jeglicher rechtlichen Regulierung in demokratisch verfassten Gemeinwesen übersieht: die Maximierung des Nettonutzens für die Gesellschaft im Gesamten.

Staatliche (und supranationale) Regelungen haben nicht das primäre Ziel, Kosten zu verursachen, sondern, dem Gemeinwohl zu dienen und Verbesserungen im sozialen, ökologischen und ökonomischen Bereich anzustoßen bzw. zu verwirklichen. Die Fixierung auf den Erfüllungsaufwand für Unternehmen führt aber dazu, dass jene Rechtsnormen, die gesamtgesellschaftlichen Zielen dienen, wie dem Arbeitnehmer-, dem Umwelt- oder Verbraucherschutz, nur mehr auf die daraus resultierende Kostenbelastung für (kleine und mittlere) Unternehmen untersucht werden. Schließlich werden sie daher nur noch als betriebswirtschaftliche Kostenfaktoren angesehen.

Damit unterwirft sich der dem Allgemeinwohl verpflichtete Gesetzgeber ohne jede Not einem einseitigen Rechtfertigungszwang gegenüber den Unternehmen und stellt damit letztlich die Wirtschaft über die Bürgerinnen und Bürger.

Abgesehen von dieser falschen generellen Stoßrichtung weist One-In-One-Out auch einige Schwächen im Detail auf. Zum einen verlangsamt und verkompliziert es den ohnehin schwerfälligen, unionalen Rechtserzeugungsprozess weiter. Zum anderen wird durch die Einführung dieses Prinzips das gegebene Belastungsniveau (in der Regel für Unternehmen, die ja zumeist als Bezugssubjekt angesehen werden) einfach als gesellschaftlich optimal einzementiert. Es wird schlicht nicht unterschieden zwischen überflüssiger Bürokratie und sinnvollen Regelungen.

Belastungen verschoben

Dies kann aber dazu führen, dass existierende Regelungen, die ökonomisch, ökologisch oder sozialpolitisch nützlich sind, abgeschafft werde. Oder dazu, dass Belastungen auf die Bürgerinnen und Bürger oder die öffentliche Verwaltung verschoben werden, nur um den Aufwand für die Wirtschaft konstant zu halten. Damit nimmt One-In-One-Out ohne jede wissenschaftliche Grundlage das bestehende sektorielle Regulierungs- und damit verbundene Belastungsniveau als "perfekte" Basislinie.

Problematisch dabei ist aber, dass tatsächlich einige Sektoren überreguliert (auch in Verbindung mit den damit verursachten Kosten) sein mögen, andere Sektoren aber sicherlich noch ein Mehr an Regulierung benötigen würden (auch, wenn damit Kosten verbunden wären). Diese Überholung der Regulierungsdichte (in beide Richtungen) hat aber von Fall zu Fall durch sorgfältige und ganzheitliche Evaluierung zu erfolgen. Das nach dem Gießkannen-Prinzip funktionierende One-In-One-Out ist keine sachgerechte Antwort darauf. Nicht auf die Quantität, sondern auf die Qualität der Gesetzgebung kommt es an.

Schließlich besteht bei der von der Kommission geplanten, sektorweisen Anwendung des One-In-One-Out-Prinzips das Risiko der Blockade jedweder Fortentwicklung ganzer Politikbereiche, verbunden mit der Gefahr der Absenkung gesellschaftlich relevanter Schutzstandards. Denn vor dem Hintergrund, dass der Rechtsbestand der Union seit mittlerweile einem Jahrzehnt von der Kommission im Rahmen der "Better Regulation-Agenda" regelmäßig und gründlich gescreent wird, erscheint es äußerst unwahrscheinlich, dass im Rahmen einer One-In-One-Out-Strategie noch sehr viele weitere unnütze Belastungen identifiziert und beseitigt werden können.

Vielmehr besteht die Gefahr, dass es in bestimmten Sektoren an das Eingemachte geht. Dies lässt sich gut am Beispiel des durchaus dicht gewebten Netzes an Arbeitnehmerschutzbestimmungen des unionalen Sekundärrechts (wie Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz oder Arbeitszeitregelungen) zeigen. Da diese Vorgaben für die Unternehmen einen betriebswirtschaftlichen Kostenfaktor darstellen, würde eine Standarderhöhung in einem Bereich bei strikter, sektorweiser Anwendung des One-In-One-Out-Prinzips zu Kostenentlastungen (und damit Standardabsenkungen) in anderen Bereichen des Arbeitnehmerschutzes zu führen haben. Ebenso würde eine völlige Neuregulierung eines bislang noch nicht geregelten Bereichs des Arbeitnehmerschutzes - bei strikter Anwendung von One-In-One-Out - zu einer Entlastung an anderer Stelle führen müssen, was die bestehenden Regelungen massiv unter Druck brächte.

Enges Kostenkorsett

Damit würde es gerade im Bereich des Arbeitnehmerschutzes bei Einführung eines strikten, sektorbezogenen One-In-One-Out-Prinzips wenn schon nicht zu einer Absenkung, dann jedenfalls auch nicht zu einer künftigen Erhöhung der Schutzstandards kommen. Politische Gestaltungsmacht wird so einem engen Kostenkorsett untergeordnet.

Betrachtet man nun vor diesem Hintergrund die aktuelle Kommissionsmitteilung näher, so trägt diese einigen der vorgebrachten Bedenken zumindest im Ansatz Rechnung. So findet sich - wenngleich beiläufig - ein Bekenntnis zu hohen Schutzstandards in den Bereichen Ökonomie, Soziales und Umwelt. Weiters ist die Möglichkeit vorgesehen, dass One-In-One-Out in gewissen Fällen auch sektor- und periodenübergreifend angewandt beziehungsweise ausnahmsweise überhaupt ausgesetzt werden kann. Erfreulich aus gesamtgesellschaftlicher Sicht, aber eigentlich wird durch diese Verwässerung das ganze Prinzip ad absurdum geführt. Also doch nur ein PR-Gag?

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