Die finanziellen Schwierigkeiten Kärntens im Gefolge der Hypo-Pleite haben gezeigt, dass auch in Österreich Gebietskörperschaften nicht vor einem Insolvenzverfahren gefeit sind. In den 1930er Jahren gab es im Zuge der Wirtschaftskrise einige Insolvenzen von Gemeinden, einige davon leisteten bis in die 1990er Jahre Rückzahlungen. Seither gab es zwar keine Insolvenzverfahren über Kommunen, aber Gemeinden mit finanziellen Schwierigkeiten gerieten immer wieder in die Schlagzeilen.

Wesentlich mehr Erfahrungen gibt es in den USA. Dort gab es seit den 1930er Jahren circa 550 Insolvenzen über Gemeinden und andere öffentliche Rechtsträger. Der spektakulärste Fall war sicherlich die Insolvenz von Detroit im Jahr 2013 mit Gesamtverbindlichkeiten von etwa 18 Milliarden US-Dollar. Die Ursachen für die Zahlungsunfähigkeit sind vielfältig. Sie reichen von ungeschicktem Finanzmanagement, fehlender Kontrolle, fehlender strategischer Planung, Stützung auf unverlässliche Einnahmequellen wie Spielcasinos oder Nachtklubs, Veränderungen der wirtschaftlichen Basis bis zu politischen Faktoren. Schon mehrfach waren Gemeinden in den USA auch nicht mehr in der Lage, die erforderlichen Pensionszahlungen aufzubringen. Einige kleinere Gemeinden trieben verlorene Prozesse und die damit verbundenen Prozesskosten in die Insolvenz.

Detroit ist das Fanal, der Extremfall. Aus einer einst prosperierenden Stadt
Detroit ist das Fanal, der Extremfall. Aus einer einst prosperierenden Stadt

Die Folgen einer Gemeindeinsolvenz sind in den USA dramatisch: Schulen, Kindergärten, Sportstätten und kulturelle Einrichtungen wie Bibliotheken oder Museen werden geschlossen oder radikal eingeschränkt. In einer Stadt war die Polizei nur noch über einen Anrufbeantworter erreichbar. In Detroit durfte die Feuerwehr Drehleitern nur mehr in Ausnahmefällen einsetzen, weil diese jahrzehntelang nicht gewartet worden waren.

Funktionsfähigkeit
muss erhalten bleiben

Dies führt zu der Frage, wie die Insolvenz einer Gemeinde in Österreich aussähe. Zunächst ist festzuhalten, dass es in Österreich möglich ist, dass über eine Gemeinde ein Insolvenzverfahren eröffnet wird. Dies ist keineswegs selbstverständlich; in Deutschland ist dies beispielsweise gesetzlich ausgeschlossen. Genauere Vorschriften über die Insolvenz von Gemeinden gibt es in Österreich aber kaum. Aus dem Verfassungsrecht lässt sich die Vorgabe ableiten, dass die Funktionsfähigkeit der Gemeinde erhalten bleiben muss. Dies bedeutet, dass die von der Gemeinde nach der Verfassung zu erfüllenden Aufgaben durch ein Insolvenzverfahren nicht beeinträchtigt werden dürfen. Nach der Exekutionsordnung darf gegen eine Gemeinde Exekution nur in Ansehung solcher Vermögensbestandteile bewilligt werden, welche ohne Beeinträchtigung der durch die Gemeinde wahrzunehmenden öffentlichen Interessen zur Befriedigung des Gläubigers verwendet werden.

Der juristische "Teufel" steckt freilich im Detail. Darüber, welche Vermögensgegenstände zur Aufrechterhaltung der Funktion der Gemeinde erforderlich sind, lässt sich nämlich trefflich streiten. So könnte etwa argumentiert werden, das Rathaus sei nicht notwendig, weil sich mit einem billigeren Bürogebäude das Auslangen finden lässt.

Insolvenzverfahren
kein "Allheilmittel"

Gleiches gilt für andere Gebäude, Liegenschaften, Büroeinrichtung, Fahrzeuge und vieles mehr. Wie immer man diese Frage beantwortet. Das in einem Insolvenzverfahren verwertbare Vermögen einer Gemeinde deckt regelmäßig nur einen Bruchteil der Verbindlichkeiten ab. Im Fall Kärntens hätte in einem Insolvenzverfahren das verwertbare Vermögen des Landes gerade einmal ausgereicht, um ein paar Prozent der Forderungen zu begleichen. Soweit Forderungen nicht bezahlt werden, bleiben diese aber auch nach Abschluss eines Insolvenzverfahrens weiter bestehen; die Gläubiger haben ein sogenanntes Nachforderungsrecht.

Zwar bietet das Insolvenzverfahren auch die Möglichkeit, sich von seinen Schulden zu befreien. Das Mittel hierzu ist der Sanierungsplan. Darin schlägt der Schuldner vor, zumindest 20 Prozent seiner Schulden innerhalb von zwei Jahren zurückzuzahlen. Der Sanierungsplan erfordert allerdings die Annahme durch eine Mehrheit der Gläubiger. Der Fall Kärnten hat gezeigt, dass die erforderliche Zustimmung der Gläubiger bei Gebietskörperschaften, die bisher als relativ sichere Schuldner galten, nur schwer zu erlangen ist. Auch könnten viele Gemeinden die Mindestquote von 20 Prozent nicht aus eigener Kraft aufbringen. Dies ist einer der Gründe, warum für öffentlich-rechtliche Rechtsträger Sonderbestimmungen im Insolvenzrecht sinnvoll wären.

Was bedeutet die derzeitige Rechtslage unter dem Strich? In gewisser Weise kann man "Entwarnung" geben. So dramatisch wie in den USA wären die Auswirkungen einer Insolvenz in Österreich nicht. Auch im Fall der Insolvenz einer Gemeinde würde es weiter Schulen, Kindergärten, das Gemeindeamt beziehungsweise den Magistrat, die Feuerwehr und so weiter geben. Auch Gehälter und Pensionen von Gemeindemitarbeitern würden weiter bezahlt. Dies soll aber nicht dazu führen, ein Insolvenzverfahren gewissermaßen zu bagatellisieren.

Ein Allheilmittel, Schulden loszuwerden, ist dieses aus den dargelegten Gründen nicht. Faktisch führt ein Insolvenzverfahren jedenfalls dazu, dass eine Gemeinde über viele Jahre jeglichen finanziellen Spielraum und damit auch alle damit verbundenen Gestaltungsmöglichkeiten verliert. Eine Basisversorgung wird aufrechterhalten - mehr aber nicht.

Auch ist zu bedenken, dass ein Insolvenzverfahren - wenn überhaupt - nur eine Bereinigung der vorhandenen Schulden ermöglicht. Die tieferliegenden Ursachen für die finanziellen Schwierigkeiten werden nicht beseitigt. So zeigen Erfahrungen aus den USA, dass die entscheidenden Weichenstellungen für die Zukunft nicht innerhalb des Insolvenzverfahrens, sondern durch staatlich bestellte Notverwalter mit weitgehenden Vollmachten erfolgten. So hatte im Fall Detroit der Emergency Administrator alle Befugnisse des Bürgermeisters und des Stadtrats. In Österreich wären in einem derartigen Fall daher nicht nur das Insolvenzgericht und der Insolvenzverwalter, sondern vor allem auch die Gemeindeaufsicht gefordert.