Bekommt Österreich – jetzt aber wirklich – ein Informationsfreiheitsgesetz? Der neue Entwurf in Türkis-Grün erntet harsche Kritik von vielen Seiten. Ist der politische Wille, das Amtsgeheimnis endgültig abzuschaffen, diesmal stark genug für die Mühen der parlamentarischen Ebene?

Es gibt Dinge, die Österreich zu Österreich machen: der Stephansdom, die Mozartkugel, das Amtsgeheimnis. Seit Luxemburg und Zypern 2018 Informationsfreiheitsgesetze verabschiedet haben, ist Österreich tatsächlich der letzte EU-Mitgliedstaat ohne ein solches Gesetz. Das Amtsgeheimnis, genauer gesagt Artikel 20 Absatz 3 des Bundes-Verfassungsgesetzes, hat allen – wenn auch halbherzig ausgeführten – Erstürmungsversuchen der letzten Jahre getrotzt. Jetzt, so kündigt die türkis-grüne Bundesregierung an, soll es ihm aber tatsächlich an den Kragen gehen. Im Februar dieses Jahres legte Kanzleramtsministerin Karoline Edtstadler einen entsprechenden Gesetzesentwurf vor.

Mit dem neuen Informationsfreiheitsgesetz (IFG) soll "das Amtsgeheimnis endgültig beseitigt, staatliche Transparenz zur Regel und Geheimhaltung zur Ausnahme gemacht werden", wie es im Informationsblatt zum Entwurf heißt. Im Grunde geht es also um einen kulturellen Paradigmenwechsel, um eine Umkehrung der bürokratischen Dynamik: An die Stelle einer Verschwiegenheitspflicht mit Ausnahmen soll eine Veröffentlichungspflicht mit Ausnahmen treten. Sämtliche Informationen "von allgemeinem Interesse" sollen über ein zentrales Informationsregister veröffentlicht werden. Das "Recht auf Zugang zu Informationen" soll verfassungsgesetzlich verankert werden.

Im Zweifel sticht das Amtsgeheimnis

Derzeit regelt das Auskunftspflichtgesetz den Zugang von Bürgerinnen und Bürgern zu öffentlicher Information. Dieses Gesetz wurde im Jahr 1987 dem Amtsgeheimnis gewissermaßen entgegengestellt: Jede Bürgerin und jeder Bürger sollte von staatlichen Institutionen Auskunft über öffentliche Information erhalten. Dem Gesetz fehlt es jedoch in der Praxis an der nötigen Schlagkraft, um das Amtsgeheimnis tatsächlich zu zähmen. Zum Ersten sind die Behörden nicht verpflichtet, Informationen von sich aus zu veröffentlichen. Zum Zweiten müssen nicht die Akten selbst zur Einsicht freigegeben werden, sondern nur eine "Auskunft" da-rüber. Zum Dritten muss selbst diese Auskunft nur dann erteilt werden, wenn die Beamtin oder der Beamte neben sonstiger Tätigkeiten genug Zeit dafür hat. Und schließlich weist das Gesetz darauf hin, dass das Amtsgeheimnis im Zweifel immer Vorrang hat.

Diesen für Bürgerinnen und Bürger wie auch für Behörden wenig zufriedenstellenden Zustand zu beenden, setzten sich zivilgesellschaftliche Initiativen seit den 2010er Jahren verstärkt zum Ziel. Die internationalen Vorbilder im Bereich der Informationsfreiheitsgesetze waren Jahr für Jahr mehr geworden. 2006 hatte sich auch Deutschland vom Amtsgeheimnis verabschiedet. Vor allem die NGO Forum Informationsfreiheit trieb die Forderung nach einer Abschaffung des Amtsgeheimnisses in Österreich an – und stieß 2013 erstmals auf demonstratives Wohlwollen bei den damaligen Regierungsparteien SPÖ und ÖVP, öffentliche Bekenntnisse zu einem "gläsernen Staat" inklusive. Die Handbremse blieb allerdings in den Folgejahren angezogen, zwei Gesetzesentwürfe wurden nicht nur von der Opposition, sondern auch von Kritikerinnen und Kritikern vom Fach in der Luft zerrissen, eine Verfassungsmehrheit (Zweidrittelmehrheit in Nationalrat und Bundesrat) blieb unter diesen Vorzeichen unrealistisch. Unter der türkis-blauen Nachfolgeregierung war von einem Informationsfreiheitsgesetz gar keine Rede mehr.

Person nimmt sich Akten aus einem Regal. - © Sebastian Widmann/Action Press/picturedesk.com

Geheimsache ade. Mit dem neuen Gesetz soll Transparenz zur Regel und Geheimhaltung zur Ausnahme werden.

- © Sebastian Widmann/Action Press/picturedesk.com

Der richtige Weg?

Jetzt also der nächste Anlauf. Er entspricht weitgehend dem türkis-grünen Regierungsprogramm. Im Juni 2020 fanden zwar Round-Table-Gespräche mit Interessengruppen bei Kanzleramtsministerin Edtstadler statt, sie hatten aber offenkundig keinen bemerkenswerten Einfluss auf die Formulierung des Entwurfs. Im April endete die Begutachtungsphase. Rund 200 Stellungnahmen verschiedener Behörden, Interessenverbände und NGOs zum Gesetzesentwurf sind im Parlament eingegangen. Die Kritik in ihrer Essenz: Sosehr man das hehre Ziel der Transparenz würdigt, wird doch bezweifelt, dass gerade dieses Gesetz der richtige Weg dorthin ist. "Der vorliegende Entwurf ist ein Fortschritt gegenüber dem Status quo und auch gegenüber den Regierungsentwürfen von vor sechs, sieben Jahren", sagt etwa Mathias Huter vom Forum Informationsfreiheit. "Es besteht aber ein deutlicher Nachbesserungsbedarf." Huter nennt beispielsweise die vorgesehene, aus seiner Sicht "überlange" Antwortfrist von vier Wochen, die von der Behörde auf bis zu acht Wochen verlängert werden kann. "In Estland liegt die Frist bei fünf Arbeitstagen, bei den EU-Institutionen bei 15 Arbeitstagen", so Huter. "Das muss im Zeitalter digitaler Weitergabe von Information auch in Österreich möglich sein." Eine weitere Schwäche des Entwurfs ist laut Huter das Fehlen eines Informationsbeauftragten, also einer unabhängigen Transparenzaufsichtsbehörde, die als Anlaufstelle für Bürgerinnen und Bürger wirken, aber auch die auskunftspflichtigen Institutionen beraten könnte. Keine solche Ombudsstelle einzurichten, ist auch für die in Madrid ansässige Initiative Access Info Europe eine unerklärliche Leerstelle im Vorhaben der österreichischen Bundesregierung. "Wird die Informationsherausgabe von einer Behörde abgelehnt, kann die Bürgerin oder der Bürger nur gerichtlich dagegen Einspruch erheben", bemängelt die bei Access Info Europe tätige Rechtswissenschafterin Rachel Hanna. "Dies wäre mühseliger und kostspieliger, als wenn man sich an einen Informationsbeauftragten wenden könnte. Der Europäische Bürgerbeauftragte als Ombudsstelle für die EU-Institutionen könnte da als gutes Vorbild dienen."

Eine weitere Schwäche im Entwurf ortet Hanna in einer zu engen Definition des Begriffs Information: "Es wird von Informationspflicht im ‚Wirkungsbereich‘ der jeweiligen Institution gesprochen – dieser Begriff könnte von Fall zu Fall unterschiedlich und auch sehr eng ausgelegt werden. Ein Informationsfreiheitsgesetz sollte jedoch Zugang zur Gesamtheit der von öffentlichen Stellen gehaltenen Information mit fest definierten Ausnahmen geben."

Mehraufwand für den öffentlichen Dienst

Eine zu hohe Zahl "unbestimmter und auslegungsbedürftiger Gesetzesbegriffe" im Entwurf kritisiert auch Eckehard Quin, Bereichsleiter für Dienstrecht und Kollektivverträge, in der Stellungnahme der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD). Die Beamtinnen und Beamten selbst würden mit Abwägungsentscheidungen konfrontiert, die nicht nur "einen erheblichen Mehraufwand" bedeuten, sondern auch "zu einer umfangreichen Befassung der Gerichte führen" könnten. Quin vermisst die Möglichkeit, vor der Erteilung einer Information bei einer zuständigen Stelle eine verbindliche Entscheidung einzuholen, um die Bediensteten zu schützen. Der Entwurf sieht die Datenschutzbehörde (DSB) als erste Beraterin für auskunftspflichtige Stellen vor. Genau darin ortet wiederum Mathias Huter ein Signal, dass es mit diesem Gesetz zu keinem Kulturwandel in der Verwaltung kommen würde: "Eine Datenschutzbehörde wird immer dafür plädieren, so wenig Information wie nur möglich zu veröffentlichen. Aber was ist, wenn das öffentliche Interesse überwiegt?" Auf eine sicherlich noch zu klärende Doppelrolle der DSB im Gesetzesentwurf macht Eckehard Quin aufmerksam: Die DSB soll nämlich auch Anlaufstelle für jene Personen sein, die sich nach einer Informationserteilung in ihrem Recht auf Datenschutz verletzt fühlen. "Wie soll diese Behörde einerseits die Beratung der Informationspflichtigen vornehmen und andererseits bei Beschwerden unabhängig agieren können?", fragt Quin in der Stellungnahme der GÖD.

Blick in ein Archiv, das zur Datenablage verwendet wird. - © Marijan Murat/dpa/picturedesk.com

Verschlussakt. Mit Verweis etwa auf den Datenschutz können Dokumente zurückgehalten werden.

- © Marijan Murat/dpa/picturedesk.com

Kulturwandel nötig

"Die weit gefächerte Kritik am Entwurf macht deutlich, dass es sich hier um ein Interessenfeld mit konträren Polen handelt, die es zu berücksichtigen gilt", heißt es aus dem Kabinett von Ministerin Edtstadler, für EU und Verfassung zuständig, zur Begutachtungsphase: "Die einen fürchten, dass das Gesetz viel zu weit geht, die anderen, dass es am Ende gar nichts bewirkt. Eine für alle zufriedenstellende Lösung wird nur schwer zu erreichen sein." In dem von Access Info Europe erstellten Right-to-Information-Ranking (RTI) der transparenzrechtlichen Rahmenbedingungen liegt Österreich derzeit auf dem letzten Platz von 128 untersuchten Ländern. Mit dem neuen Entwurf, rechnet Rachel Hanna vor, würde man sich um ganze neun Plätze verbessern. Im Büro von Ministerin Edtstadler gibt man zu bedenken, dass die Bemühungen um die Gesetzesreform auch einen nötigen Kulturwandel berücksichtigen müssten: "In der Frage der Transparenz braucht es einerseits neue Regelungen, die unsere Verfassung in das 21. Jahrhundert heben. Diese Regelungen müssen aber auf der anderen Seite auch mit einem Wandel der Mentalität einhergehen. Wir streben daher ein Gesetz an, das nicht nur umsetzbar ist, sondern auch akzeptiert wird."

Gerald Grünberger, Geschäftsführer des Verbands Österreichischer Zeitungen, ortet genau in diesem Zusammenspiel eines "nicht sehr mutigen" Gesetzesentwurfs und der "Angst, man könnte ja mehr herausgeben, als man muss" die Gefahr, dass sich "am Ende gar nichts ändert". Grünberger: "Journalistinnen und Journalisten, die bei einer Behörde wegen einer Information anfragen, könnten diesem Gesetzestext folgend monatelang hingehalten werden. Es reicht ein Verweis auf ‚besondere Gründe‘ oder den ‚Datenschutz‘, um die Herausgabe zu verweigern. Dem würde eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht folgen und weitere Monate Wartezeit." Sollte es hier zu keiner grundlegenden Änderung kommen, so plädiert Grünberger zumindest für einen prioritären Auskunftsanspruch für journalistische Recherchen.

Was sich für die öffentlich Bediensteten in Zukunft aufgrund des IFG ändern könnte, ist also noch alles andere als geklärt. Befürchtungen hinsichtlich einer spontanen Mehrbelastung kann das Büro von Verfassungsministerin Edtstadler mit dem Hinweis auf eine 18-monatige Legisvakanz entkräften: "Es gibt eine lange Übergangsfrist, während derer wir viele Regelungen, die zurzeit auf das Amtsgeheimnis verweisen, an das IFG anpassen müssen, auch im Beamtendienstrecht. Das passiert nicht alles auf einmal und von einem Tag auf den anderen."

Bleibt die Frage: Wann kommt es nun, das neue IFG? "Der Verfassungsdienst prüft zunächst alle rund 200 Stellungnahmen eingehend", heißt es aus dem Kabinett Edtstadler. "Wir sind sehr zuversichtlich, dass wir bald eine Regierungsvorlage ins Parlament bringen können."