"Wiener Zeitung": In Österreich hat sofort mit der Umsetzung der ersten Maßnahmen zur Begrenzung der Corona-Erkrankungen eine Debatte über Grund- und Menschenrechte begonnen, die sich inzwischen zugespitzt hat. Ist das übertrieben?

Michael Lysander Fremuth: Eine Debatte darüber ist in jedem Fall erforderlich. Auch wenn die massiven Beschränkungen medizinische und epidemiologische Gründe haben, gilt das Primat der Politik und kann selbst der Schutz von Leben und Gesundheit nicht auf unbestimmte Dauer erhebliche Grundrechtsbeschränkungen rechtfertigen. Vielmehr muss die Politik die medizinischen Empfehlungen mit anderen gesellschaftlichen Interessen in Abwägung bringen, sei es mit Interessen ökonomischer Natur oder auch den Menschenrechten. Das Kernanliegen der Grund- und Menschenrechte ist es, Hoheitsgewalt einzuhegen und damit den Handlungsrahmen der Politik abzustecken. Die öffentliche Debatte muss also dafür sorgen, dass sich die handelnden Akteure – vor allem der Nationalrat und die Bundesregierung – an die Grund- und Menschenrechte halten und deren Beschränkungen fortgehend rechtfertigen müssen.

Michael Lysander Fremuth sieht die Grundrechte bedroht, wenn das Versammlungrecht auch unter Sicherheitsvorkehrungen eingeschränkt bleibt, während Einkäufe und bestimmte Dienstleistungen möglich sind. - © Barbara Mair
Michael Lysander Fremuth sieht die Grundrechte bedroht, wenn das Versammlungrecht auch unter Sicherheitsvorkehrungen eingeschränkt bleibt, während Einkäufe und bestimmte Dienstleistungen möglich sind. - © Barbara Mair

Mir scheint, dass es genau diese Öffentlichkeit im Moment nicht gibt. Die Debatten im Nationalrat sind auf das Notwendigste beschränkt, die Maßnahmen werden als Verordnungen umgesetzt. Die Öffentlichkeit ist die Adressatin von Verhaltensanweisungen.

Man kann vielleicht den Eindruck gewinnen, dass die Legislative vor allem damit beschäftigt ist, die Maßnahmen der Bundesregierung abzusegnen. Die Einschränkung von Grund- und Menschenrechten muss aber auf einem Gesetz basieren und die Verantwortung für das Gesetz trägt, auch in Zeiten von Krisen, der Nationalrat in der Regel unter Beteiligung des Bundesrats. Für die Annahme des ersten Covid-19-Gesetzes wurde an einem Sonntag getagt. Das ging alles wahnsinnig schnell. Trotzdem hat eine rudimentäre Diskussion stattgefunden, und die Debatte wurde im ORF übertragen. Im Unterschied zu Krisenbewältigungsmaßnahmen in der Vergangenheit können wir sehen, dass man sich derzeit um Öffentlichkeit und Diskurs bemüht. Und zumindest aus meiner Sicht hat die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit speziell für Fragen der Grund- und Menschenrechte nicht nachgelassen – im Gegenteil. Die Debatten finden nur vor allem virtuell oder in kleineren Zirkeln statt.

In Österreich dauern die Maßnahmen zur Eindämmung der Corona-Pandemie bereits über einen Monat an. Wie lang kann grundsätzlich dieser Zustand aufrechterhalten werden? Und wie wird überwacht, ob die Maßnahmen tatsächlich noch angemessen sind?

Der Faktor Zeit ist essentiell: Je länger es dauert, desto intensiver ist die Grundrechtsbeschränkung in ihrer Gesamtheit. Und sobald es vertretbar ist, müssen diese Maßnahmen reduziert oder aufgehoben werden. Die Politik muss über diese Frage der Vertretbarkeit und damit auch der Erforderlichkeit der Einschränkungen entscheiden. Wenn die Politik sich bei der Implementierung auf die Wissenschaft beruft, muss sie sich auch von der Wissenschaft leiten lassen, was die Aufhebung betrifft. Sobald es belastbare Daten gibt, die zum Beispiel besagen, dass die Intensivbettenkapazitäten ausreichen, weil die Verbreitung des Virus zurückgegangen ist, ist die Politik auch grundrechtlich verpflichtet, die Maßnahmen zurückzufahren. Natürlich gibt es einen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum, in dessen Rahmen man die Einschränkungen ganz aufheben, sie aber auch punktuell wieder einführen kann. Aber dieser Spielraum ist nicht unbegrenzt und bleibt etwa in Ansehung der Verhältnismäßigkeit, der Kohärenz und Gleichheitskonformität überprüfbar. Um ein Beispiel zu nennen: Wenn nun das gesellschaftliche Leben und die Begegnung von Menschen in Ansehung bestimmter Einkäufe und Dienstleistungen wieder ermöglicht wird, lässt es sich kaum rechtfertigen, Versammlungen auch unter Sicherheitsauflagen zu verbieten. Die Versammlungsfreiheit ist von essentieller Bedeutung für die Demokratie – gerade in Krisenzeiten, während derer die öffentliche Debatte so eingeschränkt war wie in der jüngeren Vergangenheit. "Shoppen ja, Demonstrieren nein!" ließe sich als einseitige Höhergewichtung von (absolut nachvollziehbaren) volkswirtschaftlichen Interessen nicht begründen. Ich möchte noch auf einen rechtstechnischen Aspekt hinweisen, den ich wichtig finde: Die Maßnahmen sind – unabhängig von ihrer Ausgestaltung – bis Ende des Jahres befristet, die Verordnungen kennen noch kürzere Fristen. Mit solchen "Sunset Clauses" ist die Verhältnismäßigkeit garantiert, denn die Gesetze, die jetzt das Regieren per Verordnung ermöglichen, enden automatisch. Daher braucht es, wenn es zu einer Verlängerung kommen soll, wieder die Zustimmung des Gesetzgebers, das heißt es wird dann erneut eine – vielleicht auch breitere – öffentliche Debatte geben, die insoweit qualifizierter erfolgen kann, als man Erfahrungswerte hat und der experimentelle Charakter der Krisenbewältigung im Sinne eines "trial and error" leichter zurückgewiesen werden kann.

"Bei unklarer Faktenlage droht die Bekämpfung von Fake News den Diskurs abzuwürgen."

Michael Lysander Fremuth

Im Zuge der Corona-Maßnahmen hat die österreichische Bundesregierung eine Arbeitsgruppe eingerichtet, in der "Fake News" zum Thema Corona gesammelt und richtiggestellt werden. Die EU hat schon vor zwei Jahren eine Taskforce zur Bekämpfung von Fake News gebildet. Ist dieser Umgang mit Fake News in Demokratien ein Thema, über das man als Bürger aus grund- und menschenrechtlicher Sicht besorgt sein müsste – zumal Staaten wie Ungarn die Verbreitung von Fake News bereits sanktionieren?

Ja, etliche Staaten sanktionieren die Verbreitung von Fake News. Besonders drastisch passiert das in Ungarn, auch die Volksrepublik China geht gegen Menschen vor, die vermeintlich falsche Informationen verbreiten. Traurige Berühmtheit hat das Beispiel des Arztes erlangt, der als Erster vor dem Coronavirus gewarnt hat und in Folge eingeschüchtert worden und mittlerweile verstorben ist. Ich sehe grundsätzlich Gesetze gegen Fake News sehr kritisch, denn man muss sich fragen, wer über das Vorliegen bzw. die Qualifikation von Nachrichten als "Fake" entscheidet. Die Meinungsfreiheit, die das Recht garantiert, Meinungen, aber auch allgemeine Informationen zu verbreiten oder die Informationsfreiheit, die das Recht auf Zugang zu öffentlich verfügbaren Informationen garantiert, sind wesentliche Freiheitsansprüche gegenüber dem Staat. Wenn es staatliche Stellen gibt, die in Bezug auf bestimmte Informationen Zensur oder eine nachgelagerte Kontrolle ausüben, finde ich das ausgesprochen problematisch. Man könnte an die Stelle von Sanktionen für erwiesene Falschnachrichten auch das gelindere Mittel der Aufklärung setzen oder den Verdacht von Falschnachrichten als solchen kenntlich machen. Ein weiterer problematischer Punkt etwaiger Sanktionen von Fake News ist, dass sich die Faktenlage ändern kann. So war das Robert-Koch-Institut in Deutschland lange Zeit der Meinung, Masken brächten keinen Schutz. Wer vor einigen Wochen also behauptet hätte, Masken könnten schützen und sollten getragen werden, hätte in den Verdacht geraten können, Falschnachrichten zu verbreiten. Gerade bei unklarer Faktenlage droht die Bekämpfung von Fake News den Diskurs abzuwürgen und vielleicht auch unkonventionelles Denken zur Auffindung von Lösungen zu erschweren. Schließlich könnten Regierungen missliebige Kritik als Fake News deklarieren und sich dagegen immunisieren. Man muss also bei diesem Thema sehr vorsichtig sein, ich sehe Regierungen und staatliche Stellen nicht in der Lage und Verantwortung, Informationen zu bewerten. Auch wenn es teilweise völlig absurde Einlassungen gibt: Eine staatliche Stelle für Wahrheit steht keiner Demokratie gut an.

Immer wieder werden datenbasierte Methoden diskutiert, die Infektionsketten unterbrechen oder die Verbreitung des Virus dokumentieren sollen. Sie schreiben in einer Stellungnahme dazu, dass die Verwendung anonymisierter Daten nicht gegen das Datenschutzgrundrecht verstößt. Wie kann ich als Bürgerin aber tatsächlich wissen, dass nur diese Daten verwendet werden? Auf welche Formen der Kontrolle habe ich ein Recht?

Nachträglich bestehen natürlich gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten, die durch Informations- und Aufklärungspflichten flankiert werden. In verschiedenen Dokumenten, die das Grundrecht auf Datenschutz verbürgen, ist allerdings auch die Implementierung von Institutionen vorgesehen, die den Datenschutz kontrollieren. Das sind Datenschutzbeauftragte, die nicht weisungsgebunden sind und eine objektive Kontrollfunktion haben. Diese werden einbezogen, wenn es etwa um die Nutzung der Bewegungsdaten geht. Die Verwendung von wirklich anonymisierten Daten, wie das bei den Bewegungsdaten gegeben sein kann, greift in das Grundrecht auf Datenschutz nicht ein. Etwas anders sieht das beim Handytracking aus.

"Da das Recht auf Datenschutz nicht absolut gilt, sind Eingriffe also durchaus zulässig."

Michael Lysander Fremuth

Ist das Handytracking oder Contacttracking ganz generell problematisch? Dieses funktioniert ja nur, wenn sich eine Mehrheit freiwillig diese Apps herunterlädt.

Das Recht auf Datenschutz verbürgt die Hoheit der Menschen über ihre personenbezogenen Daten. Sie können also durchaus entscheiden, Daten freiwillig preiszugeben. Das tun wir tagtäglich, wenn wir auf Facebook posten oder via Skype telefonieren. Aber man muss darüber informiert sein, in welche Art der Datennutzung, -erhebung und -speicherung man eigentlich einwilligt. Das ist oft nur unzureichend der Fall. Manche Staaten haben auch Apps zugelassen, die wie elektronische Fußfesseln wirken: Taiwan etwa erhebt individuelle Nutzungsprofile. Wenn ein Handy ausgeschaltet wird, kommt die Polizei und kontrolliert, ob die Person zuhause ist und nicht etwa gegen Quarantäneauflagen verstößt. In Europa gibt es bislang wohl nur einen Staat, Polen, der eine vergleichbare App eingeführt hat. Sofern solche Apps verpflichtend sind und es ermöglichen, Personen zu identifizieren sowie deren Bewegungsverhalten zu überwachen, stellt dies einen massiven Eingriff in das Grundrecht auf Datenschutz dar. Doch auch dann, wenn die Apps vermeintlich freiwillig installiert werden, etwa um in den Genuss von Ausnahmeregelungen zu kommen, lässt sich wegen des Zusammenhangs mit der Beschränkung von Grundrechten und der staatlichen Veranlassung über eine Rechtfertigungsbedürftigkeit diskutieren. In Österreich und Deutschland wird gegenwärtig, soweit ich das übersehen kann, vor allem über die freiwillige Nutzung entsprechender Möglichkeiten diskutiert. Viele Staaten in Europa dürften auf die Idee kommen, die Rückkehr in die Normalität an den Gebrauch solcher Apps zu knüpfen. Zu beachten ist in diesem Kontext, dass auch das Recht auf Datenschutz nicht absolut gilt, Eingriffe sind also durchaus zulässig. Hier wird entscheidend sein, durch eine strikte Zweckbindung, den Schutz der unantastbaren Intimsphäre sowie Löschungs- und Überwachungspflichten die Verhältnismäßigkeit sicherzustellen.

Gibt es sowas wie ein Grundrecht auf Anonymität im öffentlichen Raum und darauf, nicht identifiziert zu werden?

Das Grundrecht auf Datenschutz und weitere Grundrechte schützen den Menschen unter Umständen auch vor Identifizierung. Selbst dann gibt es aber verschiedene Eingriffsintensitäten: Sofern ich an einem bestimmten Ort von einer Kamera gefilmt werde, ist dies weniger eingriffsintensiv, als wenn über mein Mobiltelefon mein gesamtes Bewegungsverhalten abgebildet und aufgezeichnet wird. Ein grenzenloses Recht auf Anonymität gibt es aber nicht, denn in dem Moment, wo ich mich im öffentlichen Raum bewege, nehmen mich andere wahr. Grundrechtlich problematisch wird es, wenn diese Wahrnehmungen von Seiten des Staates gezielt erhoben, gespeichert und gegebenenfalls mit weiteren Daten abgeglichen und zu einem Gesamtbild, das über die allgemeine Wahrnehmung hinaus reicht, zusammengesetzt werden.

Biometrische Gesichtserkennung durch Kameras erlaubt ja nicht nur die Wahrnehmung, sondern auch die Identifikation in Echtzeit im öffentlichen Raum. Verstößt diese Technik damit automatisch gegen die Grundrechte?

Wenn Kameras biometrische Daten erheben, abgleichen und speichern, passiert eine Datenverarbeitung durch den Staat. Daher greift hier das Grundrecht auf Datenschutz, das etwa als § 1 Datenschutzgesetz in den formellen Verfassungsrang erhoben worden ist. Man unterscheidet auch hier Eingriffsintensitäten: Eine anonyme biometrische Videoüberwachung, bei der die Betroffenen nicht wissen, dass sie identifiziert werden, ist eingriffsintensiver als eine offene, bei der die Bürger informiert werden. Bei anonymer Überwachung sind die Kontrollmöglichkeiten beschränkt. Daher gibt es in den verschiedenen Rechtsordnungen nachträgliche Hinweispflichten, die den Staat dazu verpflichten, die betroffenen Bürger über die Datenverarbeitung zu informieren. Somit ist wenigstens sichergestellt, dass man die Überwachung im Nachhinein gerichtlich prüfen lassen kann.

Die Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Coronavirus werden auch mit den Schutzpflichten des Staates begründet. Lassen sich diese aus den Grund- und Menschenrechten ableiten?

Ja, wenn man sich den Wortlaut der Grund- und Menschenrechte anschaut, findet man dort Formulierungen wie "das Recht auf Leben wird geschützt", "der Staat darf niemanden willkürlich töten" etc. Häufig sind Grundrechte als Abwehrrechte formuliert. Das heißt, der Staat darf nicht ohne Rechtfertigung das Leben beenden oder die körperliche Unversehrtheit antasten. Diese grund- und menschenrechtlichen Verbürgungen haben aber auch eine schutzrechtliche Dimension. Sie erkennen an, dass Gefahren für die Grund- und Menschenrechte nicht nur vom Staat ausgehen, sondern auch von anderen Privatpersonen oder von natürlichen Ereignissen, wie etwa Pandemien. Der Staat darf hier nicht passiv bleiben und etwa dulden, wenn Menschen andere Menschen aufgrund ihrer Hautfarbe oder ihres Geschlechts diffamieren oder töten. Das wäre ein Grundrechtsverstoß. Ebenso unstrittig ist, dass der Staat bei natürlichen Gefahren für die Gesundheit tätig werden muss. Ein Aspekt, der juristisch schwieriger ist, ist die Frage, wie viel der Staat tun muss. Da der Staat nicht jeden Menschen einzeln und vor allen möglichen Gefahren schützen kann, gilt ein Optimierungsgebot verbunden mit einem Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum sowie einem "Untermaßverbot". In Ansehung des Wertes gefährdeter Rechtsgüter darf der Staat danach nicht evident und unverhältnismäßig zu wenig bzw. Ungeeignetes tun. Er muss ausreichende Ressourcen bereitstellen und für Rechtsgüter oder Personen, die besonders gefährdet sind, besondere Maßnahmen ergreifen. Doch auch wenn das menschliche Leben zu den höchsten Rechtsgütern zählt, die unsere Rechtsordnung anerkennt, ist der Staat nicht etwa verpflichtet, die gesamten Haushaltsmittel für das Gesundheitswesen aufzubringen. Selbst hier kommt es zu Abwägungen und entscheidet die jeweilige Situation. Wir akzeptieren, dass jedes Jahr eine beachtliche Anzahl an Menschen an der Influenza (frühzeitig) verstirbt; in Österreich waren es über 1.400 in der Grippesaison 2018/19. Der Unterschied zum SARS-CoV-2-Virus besteht darin, dass es gegen Grippe eine Impfung und eine größere "Herdenimmunität" gibt, die Ansteckungsgefahr des Coronavirus und womöglich auch die Sterblichkeit höher sind. Darin liegen die gesteigerten Anforderungen an staatliche Schutzpflichten zur Einhegung der aktuellen Epidemie begründet.

Könnte man dann sagen, der Staat hat gegen die Schutzpflichten verstoßen, indem er nicht für ausreichend Masken und Schutzkleidung gesorgt hat?

Die Kritik ist nicht unberechtigt, aber an der Stelle würde ich doch sagen, dass es keine grundrechtliche Pflicht gibt, eine Anzahl X an Masken und Schutzkleidung vorrätig zu halten. Der Staat ist verpflichtet, vorhersehbare Gefahren einzuhegen; ich denke aber, dass das Ausmaß der Engpässe nicht vorhersehbar war und insofern eine Verletzung von Sorgfaltspflichten jedenfalls nicht sicher bejaht werden kann. Freilich muss man sehen, dass es durchaus warnende Stimmen gegeben hat – auf Bill Gates wird aktuell ja gern verwiesen. Allerdings blieben die Warnungen doch eher allgemein und pauschal. Spannend ist die sich nun anschließende Frage, ob die Krise dies nicht verändert und den Sorgfaltsmaßstab für die Zukunft erhöht: Ab jetzt wäre es wohl fahrlässig, nicht entsprechend für Pandemien mit neuartigen Erregern gerüstet zu sein.

"Das Recht auf Bildung ist überdies ein Leistungsrecht. Der Staat muss aktiv etwas tun, damit Bürger ihr Recht wahrnehmen können."

Michael Lysander Fremuth

Inzwischen wird auch deutlich, dass die Krise die Ungleichheit beim Zugang zu Bildung verschärft. Gibt es ein Recht auf Bildung, das man gegenüber dem Staat geltend machen kann?

Ja, es gibt menschenrechtliche Ansprüche auf Bildung, die sich etwa aus dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, der Kinderrechtskonvention aber auch aus der europäischen Sozialcharta ergeben. Das Recht auf Bildung nach Art. 2 Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention steht sogar im Verfassungsrang. Menschen von Bildungsangeboten auszuschließen, verstieße gegen diese Rechte. Das Recht auf Bildung ist überdies ein Leistungsrecht. Der Staat muss aktiv etwas tun, damit Bürger ihr Recht wahrnehmen können. Er muss zum Beispiel kostenlose primäre Bildung ermöglichen, aber auch weitergehende Bildungsangebote und die entsprechenden Institutionen bereithalten. In der aktuellen Situation bedeutet dies, dass die digitalen Angebote, die derzeit den Schulunterricht ersetzen, der Erfüllung dieses menschenrechtlichen Anspruchs dienen müssen. Allerdings hat der Staat auch hier einen Spielraum. Die Beschränkung der Bildungsmöglichkeiten im Rahmen der Präsenzlehre halte ich gegenwärtig noch für legitim. Es ist zudem beeindruckend zu sehen, wie sich alle, die im Bildungssystem tätig sind, bemühen, trotz aller Widrigkeiten die Bildungsangebote aufrechtzuerhalten.

***

Ein Beitrag aus der Serie "Die Welt nach Corona" aus der "Digitalen Republik", ein Verlagsprodukt aus der Content Production der "Wiener Zeitung".