Mechanismen zur Verteilung von Migranten/Asylwerbern innerhalb der EU sind gescheitert." Das steht im türkis-grünen Regierungsprogramm. Österreich setze daher keine Initiativen in Richtung Verteilungsregeln.

Angesichts der steigenden Anzahl an Asylanträgen fordert Bundeskanzler Karl Nehammer (ÖVP) in einer aktuellen Aussendung die EU aber zum Handeln auf. Österreich könne die Situation nicht mehr stemmen, das europäische Asylsystem funktioniere nicht.

Den Beschluss zumindest einer kleinen Asylreform der EU im Juni nahm man in der Volkspartei mit gemischten Gefühlen auf. Zwar begrüßte Innenminister Gerhard Karner (ÖVP) die Verstärkung des Außengrenzschutzes und eine Reform der Datenbank, in der die Fingerabdrücke der Ankommenden gespeichert werden. Einen Solidaritätsmechanismus, über den sich 21 Mitgliedstaaten bereit erklärten, freiwillig Asylsuchende aus besonders belasteten Mittelmeerländern aufnehmen zu wollen, bezeichnete er als "völlig falsches Signal an die Schlepper". Österreich werde jedenfalls keine zusätzlichen Menschen aufnehmen.

Aktuelles Verteilungssystem funktioniert nicht

Klar ist, dass das Dublin-System, das aktuell die Verteilung von Asylsuchenden innerhalb der EU regeln soll, nicht funktioniert. Abgesehen von einigen Ausnahmen ist der Staat für das Asylverfahren zuständig, über den eine Person in die EU einreist, was vor allem Staaten an der EU-Außengrenze einer starken Belastung aussetzen würde. Die Realität sieht anders aus: Von 630.000 Asylanträgen, die im Vorjahr in der EU gestellt wurden, entfielen 190.000 auf Deutschland.

Die Flüchtlingsverteilung passiert also häufig durch die Hintertür. Geflüchtete versuchen, in andere Mitgliedstaaten zu gelangen, teilweise auch, nachdem sie bereits einen Asylantrag gestellt haben. Auch Österreich scheint häufig ein Durchreiseland zu sein: Zwar stellten heuer bisher 31.000 Menschen einen Asylantrag, in der Grundversorgung befinden sich aktuell aber nur 17.000 Asylsuchende (die "Wiener Zeitung" berichtete). Laut dem Verein Asylkoordination dürften Menschen aus Österreich vor allem nach Deutschland und Frankreich weiterreisen.

Das Phänomen dieser "Secondary Movements" innerhalb der EU gebe es seit langem, sagt Marie De Somer, Leiterin des Migrations- und Diversitätsprogramms des European Policy Centers (EPC). Einen Anstieg der Weiterreisen in jüngerer Zeit kann sie nicht ausmachen.

Möglichst schlechte Asylbedingungen

Doch dadurch, dass de facto geflüchtete Menschen ihr Zielland selbst wählen, habe sich ein "Race to the bottom", also ein Wettbewerb nach unten, entwickelt, was die Bedingungen für Asylsuchende anbelangt, sagt Migrationsforscherin Judith Kohlenberger. Mitgliedstaaten versuchen also, möglichst unattraktiv für Asylwerber zu sein. Ungarn zum Beispiel, wo 2021 nur 40 Asylanträge gestellt wurden, obwohl es an die Nicht-EU-Staaten Serbien und Ukraine grenzt. Eine Verordnung ermöglicht es hier etwa der Polizei, illegal eingereiste Personen sofort wieder abzuschieben. "Ein Land wie Ungarn ist einem Land wie Österreich gegenüber zutiefst unsolidarisch", sagt Migrationsforscher Gerald Knaus. Denn in Österreich würden EU-Recht und die Menschenrechtskonvention akzeptiert, Menschen hätten die Chance auf ein faires Asylverfahren. "Es ist daher im nationalen Interesse Österreichs, dass die EU den Druck erhöht, dass in allen Mitgliedsländern geltendes EU-Recht umgesetzt wird und sich die Bedingungen verbessern", so Knaus.

Diskrepanz zwischen Rhetorik und Realität

Aktuell versucht Österreich allerdings selbst, sich als wenig attraktiv für Asylsuchende zu positionieren. Hier müsse jedoch zwischen Rhetorik und Realität unterschieden werden, sagt Kohlenberger. "Die Grenze des Sagbaren hat sich beim Thema Asyl in den vergangenen Jahren verschoben, die Rhetorik ist schärfer geworden. Nach außen hin will man suggerieren, da gibt es kein Durchkommen." Zuletzt hat das Innenministerium Abschreckungskampagnen in einigen Herkunftsländern gestartet.

Kleinere Veränderungen, zum Beispiel im Asylsystem, hätten aber ohnehin kaum einen Effekt auf die Anzahl der Menschen, die in einem Land auf Asyl hoffen, sagt De Somer. Hinter der Entscheidung für oder gegen ein Land stünden meist viel weitreichendere Gründe, etwa bestehende Gemeinschaften der eigenen Landsleute, Verwandte und Bekannte, die bereits im Ankunftsland leben, oder die Situation am Arbeitsmarkt. "Das ist das Wissen, das die Menschen bei ihrer Ankunft haben", so De Somer.

Asylsuchende können jedenfalls darauf hoffen, nicht wieder in das erste EU-Land, das sie betreten haben, zurückgebracht zu werden. Sogenannte Dublin-Transfers sind vergleichsweise selten. EU-weit gab es 2020 bei rund 470.000 Asylanträgen laut Eurostat um die 12.000 Dublin-Überstellungen.

Anläufe, die Verteilung der Geflüchteten zu reformieren, gab es in den vergangenen Jahren zahlreiche. Spätestens 2015 und 2016, am Höhepunkt der damaligen Flüchtlingsbewegung, nahm die Diskussion um einen Verteilungsschlüssel Fahrt auf, die ehemalige deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel war eine prominente Vertreterin der Idee. Auch die heutige niederösterreichische Landeshauptfrau Johanne Mikl-Leitner befürwortete ein solches System 2015 in ihrer damaligen Funktion als Innenministerin. Geworden ist daraus bis heute nichts.

Knaus lehnt die Einführung von Verteilungsschlüsseln ab. "Wenn wir sagen, irgendein Land muss Leute aufnehmen, aber das Land hat kein Interesse daran und trifft keine Vorbereitungen, dann werden diese Menschen sehr schnell wieder weiterziehen." Stattdessen müssten die Bedingungen in den EU-Staaten vereinheitlicht werden, sodass es Anreize gibt, sich in unterschiedlichen Ländern niederzulassen.

Schnelle Einigkeit bei Flüchtlingen aus der Ukraine

Kohlenberger kann sich solche Quoten hingegen vorstellen. Allerdings müsse man bei der Verteilung bis zu einem gewissen Grad auch die Perspektive der Geflüchteten miteinbeziehen. Dann sei auch die Akzeptanz höher. "Ein Verteilungsschlüssel darf nicht durch eine Familie gehen, auch nicht durch eine Großfamilie." Und auch bestehende Gemeinschaften, die die Neuankömmlinge bei Ankunft und Integration unterstützen können, hätten einen positiven Effekt.

Kohlenberger plädiert ebenfalls für eine einheitliche EU-Asylpolitik mit gleichen Anerkennungsquoten in den Mitgliedsstaaten. Denn dass sich die EU rasch einigen kann, hätten die Staaten bei ihrer Reaktion auf den Krieg in der Ukraine bewiesen, als innerhalb weniger Tage die Massenzustromrichtlinie aktiviert wurde.